Casus
Beroep tegen een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteiten milieu en natuur voor het uitbreiden van een bestaande varkenshouderij. Wat betreft de vergunning voor de activiteit milieu betogen eisers dat de in de vergunning opgenomen voorschriften met betrekking tot een geurbeheersplan onvoldoende zijn, er kan volgens hen niet worden volstaan met elektronische monitoring.

Rechtsvraag
Moet bij toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wgv (de 50%-regeling) worden uitgegaan van de feitelijke situatie of van de vergunde situatie? Verplichten de BBT-conclusies 12 en 26 van de intensieve pluimvee- en varkenshouderij tot periodieke geurmetingen van de feitelijke geuremissies van een intensieve veehouderij?

Uitspraak
Voor de toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wgv, is de vergunde situatie bepalend. De in 2009 verleende vergunning is in 2013 vervallen omdat de inrichting onder het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) is komen te vallen. Op basis van het Abm vervallen er geen rechten als de inrichting gedurende enige tijd niet of niet geheel in werking is, ongeacht dat daar wel of niet een melding van wordt gedaan (zie ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2887). De BBT-conclusies verplichten niet tot periodieke geurmetingen van de feitelijke geuremissie, maar in een overbelaste situatie kan het bevoegd gezag wel verlangen dat er periodiek geurmetingen worden uitgevoerd om te controleren of het stalsysteem de geur reduceert zoals het zou moeten doen. Het niet opnemen van een dergelijke verplichting in de vergunning acht de rechtbank in strijd met artikel 2.14, eerste lid, onderdeel c van de Wabo.

Overwegingen
Volgens eisers neemt verweerder ten onrechte de milieuvergunning van 16 juni 2009 als referentiesituatie voor de verlening van de toestemming voor het wijzigen van de inrichting. De in 2009 vergunde stal voor 1344 vleesvarkens is nooit gerealiseerd. Eisers stellen in de eerste plaats dat deze milieuvergunning uit 2009 niet in werking is getreden. Eisers merken verder op dat gedurende langere tijd geen dieren zijn gehouden in het bedrijf en dat vergunninghoudster heeft verzuimd dit te melden. Als vergunninghoudster had gedaan wat zij volgens eisers had moeten doen, had vergunninghoudster ook moeten melden dat er geen stal is gebouwd om de 1344 vleesvarkens te huisvesten en zouden de rechten om deze dieren te houden ook zijn vervallen. Eisers pleiten voor een uitleg van artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) waarbij wordt uitgegaan van de feitelijke situatie waarin geen, althans veel minder dieren werden gehouden. In dat geval wordt simpelweg niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 3, vierde lid, van de Wgv.

Verweerder merkt hierover op dat de inrichting in 2013 weliswaar onder de werkingssfeer van het Abm is is komen te vallen en dat daarom de milieuvergunning van 16 juni 2009 van rechtswege is vervallen, maar dit wil volgens verweerder niet zeggen dat aan deze milieuvergunning geen bestaande rechten kunnen worden ontleend. Volgens verweerder is deze milieuvergunning wel in werking getreden, gelet op de verlening van de bouwvergunning op 29 januari 2009.

Vast staat dat stal 5 niet is gerealiseerd. Eveneens staat vast dat gedurende een langere periode geen dieren zijn gehouden in de inrichting. Dit heeft verweerder in 2014 ook geconstateerd. De rechtsvoorganger van vergunninghoudster was namelijk voornemens om te gaan stoppen. In het bestreden besluit wordt de toestemming voor het uitbreiden van de inrichting gegeven met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wgv. Om toepassing te geven aan dit artikel zal eerst moeten worden bepaald wat de bestaande rechten zijn van het bedrijf (de referentiesituatie).

De meest verregaande stelling van eisers is dat de rechten om dieren te houden in het bedrijf (en in ieder geval de 1344 vleesvarkens in stal 5) zijn vervallen, omdat gedurende enige tijd geen dieren zijn gehouden na 1 januari 2013. De rechtbank is van oordeel dat deze stelling niet opgaat. Op basis van het Abm vervallen er geen rechten als gedurende enige tijd de inrichting niet geheel of gedeeltelijk in werking is, ongeacht of er een melding wordt gedaan of wordt verzuimd een melding te doen van een wijziging van de inrichting. Aan een melding zijn namelijk geen rechtsgevolgen verbonden (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2887). De rechtbank is van oordeel dat, gelet op deze uitspraak, ook geen rechtsgevolgen mogen worden verbonden aan het mogelijke verzuim om een melding te doen. De rechtbank is het daarom niet eens met de stelling van eisers. Als de rechtbank eisers zou volgen, zou er wel een rechtsgevolg zijn, namelijk het vervallen van in het verleden vergunde rechten.

Ook al is de milieuvergunning van 2009 in 2013 van rechtswege vervallen doordat de inrichting onder het Abm is komen te vallen, aan deze milieuvergunning kunnen wel rechten worden ontleend. Dit geldt zowel in het geval dat er meer dieren worden gehouden maar het bedrijf nog steeds onder het Abm valt, als in het geval dat er meer dieren worden gehouden en het bedrijf na een aangevraagde wijziging wederom vergunningplichtig wordt. Het bedrijf kan nog steeds rechten ontlenen aan de milieuvergunning van 2009, ten minste als deze milieuvergunning in werking is getreden. Voor stal 5 is een bouwvergunning verleend. Dit staat de inwerkingtreding van de later verleende milieuvergunning niet in de weg. Tussen partijen is niet in geschil dat de wijzigingen in het ventilatiesysteem niet vergunningplichtig zijn. Dan resteert de dieseltank. Als hiervoor een bouwvergunning is vereist en deze dieseltank op die plaats niet eerder is vergund, dan kan de milieuvergunning van 2009 niet in werking treden. De rechtbank gaat er echter van uit dat, als de bovengrondse dieseltank al als een bouwwerk kan worden aangemerkt, deze al zeer snel vergunningsvrij is als deze in het achtererfgebied is geplaatst, gelet op artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Daarom acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat de milieuvergunning in 2009 in werking is getreden. Verweerder mag de rechten op basis van deze milieuvergunning betrekken bij de vergunningverlening op basis van artikel 3, vierde lid, van de Wgv. Deze beroepsgronden slagen niet.De Wgv is het exclusieve toetsingskader dat verweerder in acht dient te nemen bij vergunningverlening voor veehouderijen. De Wgv biedt geen rechtstreekse grondslag voor handhavend optreden jegens vergunninghoudster (zie de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1094). Dit toetsingskader is gebaseerd op de aanname dat als een bepaald stalsysteem wordt toegepast, de bijbehorende geurreductiefactor in de bijlage bij de Rgv wordt gehaald en dat er een geuremissie optreedt die moet worden berekend met het programma V-Stacks. Dit gaat er wel van uit dat het desbetreffende stalsysteem werkt. Om dit te borgen, bevat het Abm elektronische monitoringsverplichtingen voor stalsystemen met luchtwassers (art. 3.123 en verder). De Nederlandse wetgever heeft nog niet voorzien in een verplichting om de geuremissie van een veehouderij daadwerkelijk te meten en vervolgens te toetsen aan rechtstreeks werkende normen. Dit neemt echter niet weg dat verweerder bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting de BBT in acht zal moeten nemen.

Verplicht BBT 12, in combinatie met BBT 26, nu tot periodieke geurmetingen van de feitelijke geurimissies van een intensieve veehouderij? De rechtbank is van oordeel dat een dergelijke verregaande verplichting niet in de BBT kan worden gelezen. Als BBT (te) letterlijk wordt gelezen, zou deze conclusie namelijk verplichten tot het volledig elimineren van elke geuremissie van een intensieve veehouderij in aanvulling op de verplichte beperking van geuremissie op grond van de Wgv. Dit is feitelijk onmogelijk en kan niet in redelijkheid van een veehouderij worden gevergd. Bovendien wordt in BBT 26 de mogelijkheid opengelaten voor alternatieve vormen van monitoring en niet alleen voor monitoring door middel van geurmetingen (dynamische olfactometrie). Het kan dus ook anders. Waartoe verplichten BBT 12 en BBT 26 dan wel? De rechtbank leest in deze BBT’s in ieder geval de verplichting om wat meer te doen in een overbelaste situatie. De rechtbank leest in BBT 28 de verplichting voor alle intensieve veehouderijen met luchtwassers tot elektronische monitoring van de luchtwassers in combinatie met een eenmalige geurrendementsmeting. Het Abm voorziet reeds in de elektronische monitoring, zodat een geurbeheersplan hiervoor geen aanvullende verplichting behoeft te bevatten. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder bij intensieve veehouderijen met luchtwassers in een overbelaste situatie verlangen dat er wel periodieke geurrendementsmetingen worden uitgevoerd om nog beter te controleren of het stalsysteem de geur reduceert zoals het zou moeten doen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat dergelijke metingen soms ook al in de stalbeschrijvingen worden genoemd en vervolgens kunnen worden opgelegd. Ook de Afdeling heeft een verplichting voor periodieke rendementsmetingen om die reden in het verleden geaccepteerd (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1828, overweging 2.26.2). Voorschrift 5.4.1 bij het bestreden besluit voorziet niet in de verplichting tot het opstellen van een geurbeheersplan met een dergelijke periodieke verplichting. In zoverre is het bestreden besluit onvolledig en in strijd met artikel 2.14, eerste lid onderdeel c van de Wabo. Dit onderdeel van de beroepsgrond slaagt. Hieronder zal nog worden ingegaan op het voorstel van verweerder om voorschriften 5.4.3 en 5.4.4 op te nemen.

Klik hier voor het volledige OGR artikel inclusief uitspraak