10%-norm vissterfte uit Beleidsregel is in strijd met artikel 2.10 van de Waterwet, niet krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer vastgesteld.
Casus
De minister heeft de vergunningaanvraag getoetst aan de ‘Beleidsregel watervergunningverlening waterkrachtcentrales in rijkswateren’ (hierna: de Beleidsregel).
Artikel 5, eerste lid, van de Beleidsregel bepaalt dat een watervergunning voor een waterkrachtcentrale in een relevant gebied (dat is voor de Maas het gebied vanaf Eijsden tot Lith) slechts kan worden verleend, indien het in bedrijf hebben van de centrale niet leidt tot een cumulatieve vissterfte van 10% voor zalm (smolts) en schieraal in het relevante gebied (hierna: de 10%-norm). Als aan de 10%-norm niet wordt voldaan, kan op grond van artikel 6 een vergunning worden verleend voor een reeds bestaande en in werking zijnde waterkrachtcentrale, indien de aanvraag betrekking heeft op initiatieven met een experimenteel karakter. Artikel 7, aanhef en onder c, schrijft voor dat een dergelijke vergunning voor een bepaalde tijd wordt verleend.
Niet in geschil is dat de twee in werking zijnde waterkrachtcentrales in de Maas een cumulatieve vissterfte van meer dan 10% voor zalm en schieraal veroorzaken. De vergunning kan volgens de minister daarom alleen met toepassing van de artikelen 6 en 7 worden verleend in geval visbeschermende maatregelen met een experimenteel karakter worden toegepast en voor bepaalde tijd.
Rechtsvraag
Vattenfall betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de vergunningaanvraag niet had mogen toetsen aan de 10%-norm, omdat deze norm niet overeenkomstig artikel 2.10 van de Waterwet is vastgesteld.
Uitspraak
De 10%-norm beoogt de schadelijke effecten van waterkrachtcentrales op de visstand voor zalm en schieraal te beperken en de stabiliteit van deze soorten te garanderen. De 10%-norm is mede gericht op de bescherming en verbetering van de gehele Nederlandse populatie. Zoals ook in de toelichting op de Beleidsregel is opgemerkt, is vissterfte nadrukkelijk een component die betrekking heeft op de ecologische waterkwaliteit.
Gelet hierop en in het licht van wat in de kaderrichtlijn water onder de toestand van oppervlaktewaterlichamen wordt verstaan, is de Afdeling van oordeel dat de 10%-norm een norm is voor de ecologische kwaliteit van watersystemen, als bedoeld in artikel 2.10 van de Waterwet. Dit betekent dat de 10%-norm krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer moet worden vastgesteld.
Het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (hierna: Bkmw 2009) is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer en bevat regels ter uitvoering van de milieudoelstellingen van de kaderrichtlijn water. Artikel 16 van het Bkmw 2009 gaat over de achteruitgang van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Er zijn in het Bkmw 2009 echter geen normen voor vissterfte vanwege het in werking zijn van waterkrachtcentrales opgenomen. De 10%-norm is ook niet gebaseerd op, of afgeleid van een bepaling in het Bkmw 2009.
Het staat derhalve vast dat de 10%-norm niet krachtens artikel 5.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer bij algemene maatregel van bestuur is vastgesteld. Evenmin is de 10%-norm, voor zover deze kan worden beschouwd als een maatregel ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen die in verband met de uitvoering van de verplichtingen van de kaderrichtlijn water is aangewezen, overeenkomstig artikel 5.2b, vierde lid, van de Wet milieubeheer opgenomen in het nationale waterplan, een regionaal plan of een beheersplan, als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, respectievelijk 4.4, eerste lid en 4.6, eerste lid, van de Waterwet. Hieruit volgt dat de 10%-norm in strijd met artikel 2.10 van de Waterwet niet krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer is vastgesteld. De 10%-norm kan dan ook niet aan Vattenfall worden tegengeworpen. De minister heeft daarom ten onrechte aan de 10%-norm getoetst en de vergunningverlening, de tijdelijkheid van de vergunning en een groot deel van de vergunningvoorschriften daarop gebaseerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 09-12-2020
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2020:2888
Odile Scholte