Uitleg van begrip bestaand stedelijk gebied in het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol komt overeen met de uitleg van het gelijkluidende begrip in het Besluit ruimtelijke ordening,

Casus

De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft geweigerd aan het college van Haarlemmermeer verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart te verlenen voor woningbouwplannen in een gebied bij Rijsenhout. Deze verklaringen zijn nodig omdat in het gebied geen nieuwe woningen zijn toegestaan op grond van het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol (hierna: het LIB) zoals dat tot 31 december 2017 gold. De minister heeft onder andere geweigerd een verklaring van geen bezwaar te verlenen, omdat de locatie niet in bestaand stedelijk gebied zou liggen.

Appellanten betogen dat de rechtbank het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ in het LIB te beperkt heeft uitgelegd door te oordelen dat de bestaande, legale situatie bepalend is. Volgens hen volgt uit de tekst van artikel 1.1.1, eerste lid, onder e, van het LIB duidelijk dat het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ in het LIB op dezelfde wijze moet worden uitgelegd als het gelijkluidende begrip in het Bro. De minister stelt dat de rechtbank gelijk heeft, omdat in de nota van toelichting bij het nu geldende LIB staat dat met het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ de fysiek bestaande situatie wordt geduid en niet de (nog niet gerealiseerde) bestemming.

Rechtsvraag

Is voor wat betreft de uitleg van het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ in het LIB de bestaande, legale situatie bepalend?

Uitspraak

De rechtbank heeft het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ in het LIB onjuist uitgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling moet dat begrip op dezelfde wijze worden uitgelegd als het gelijkluidende begrip in het Bro. Dit betekent dat in beginsel de planologische mogelijkheden bepalend zijn en niet de bestaande, legale situatie. Ook geldt geen peildatum voor de omvang van het bestaand stedelijk gebied. Verder betekent het dat een locatie die aan één of meer zijden aan het buitengebied grenst in bestaand stedelijk gebied kan liggen vanwege de planologische mogelijkheden op die locatie, zodat op die locatie woningen kunnen worden gebouwd. De Afdeling is op grond van de hieronder volgende overwegingen tot deze uitleg gekomen.

Bij de uitleg van een wettelijke bepaling is de tekst van de bepaling het uitgangspunt. Uitgaande van de tekst van artikel 1.1.1, eerste lid, onder e, van het LIB volgt uit deze bepaling dat het bestaand stedelijk gebied als bedoeld in het LIB hetzelfde is als het bestaand stedelijk gebied als bedoeld in het Bro. De Afdeling ziet in de argumenten die de minister naar voren heeft gebracht geen aanleiding om de uitleg die de minister voorstaat te volgen.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van het nu geldende LIB valt niet eenduidig af te leiden dat de uitleg die de minister bepleit in overeenstemming is met de bedoeling van de wetgever. Enerzijds staat in de nota van toelichting de zin dat met het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ de fysiek bestaande situatie wordt bedoeld en niet de (nog niet gerealiseerde) bestemming. Die zin biedt steun aan de opvatting van de minister dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat de bestaande, legale situatie bepalend is voor de omvang van het bestaand stedelijk gebied. Anderzijds staat in de nota van toelichting de zin dat met de wijziging van het LIB de gehanteerde begrippen worden gestroomlijnd met andere regelgeving, vooruitlopend op de Omgevingswet (Stb. 2017, 402, blz. 9). Die zin biedt juist steun aan de opvatting dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ in het LIB op dezelfde wijze wordt uitgelegd als het overeenkomstige begrip in het Bro. Toen de wetgever het nu geldende LIB vaststelde was het ook al vaste rechtspraak van de Afdeling dat de planologische mogelijkheden in beginsel bepalend zijn voor de omvang van het bestaand stedelijk gebied in het Bro. De wetgever had in die rechtspraak aanleiding kunnen zien om het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ in het LIB anders te omschrijven dan in het Bro, maar heeft dat niet gedaan. In de nota van toelichting bij het nu geldende LIB staat verder niets vermeld over een peildatum voor de omvang van het bestaand stedelijk gebied. Uit de doelstellingen van het LIB om de toename van het veiligheidsrisico te voorkomen en de toename van het aantal potentieel geluidgehinderden te beperken, kan ook niet worden afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om de omvang van het bestaand stedelijk gebied aan een peildatum te koppelen. Net als in artikel 2.2.1 van het oude LIB heeft de wetgever in artikel 2.2.1e van het nu geldende LIB een peildatum opgenomen, maar die peildatum gaat over iets anders, namelijk bestaand gebruik. In artikel 2.2.1e is geen peildatum opgenomen voor de omvang van het bestand stedelijk gebied.

De uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3152 biedt ook geen steun aan de uitleg die de minister bepleit. Hoe het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ moet worden uitgelegd is een andere kwestie dan de kwestie hoe de bevoegdheid van de minister om een verklaring van geen bezwaar te verlenen moet worden uitgelegd.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 16-12-2020
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2020:2896
Gijsbert Keus