Met niet-benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, mag slechts worden gesaldeerd als verweerder inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie kan worden gerealiseerd.
Casus
De uitspraak gaat over drie kwesties rondom de Amercentrale: de centrale is sinds 1952 in bedrijf met verschillende eenheden die stroom en warmte opwekken. Eenheid 8 (hierna: AC-8) is in 1980 in bedrijf genomen en sinds 2015 niet meer in werking en niet meer vergund in een latere revisievergunning (Wabo). Direct nabij de Amercentrale, op minder dan 100 m afstand, ligt het Natura 2000-gebied ‘Biesbosch’ dat sinds 11 oktober 1996 onder de bescherming van de Habitatrichtlijn valt.
De Wnb-vergunning is verleend voor een aantal wijzigingen in de Amercentrale: het vervallen van AC-8, de plaatsing van een nieuw ketelhuis met daarin vier aardgasgestookte warmwaterketels, de bouw van het hamermolengebouw en opslagsilo voor biomassa en een molenluchtventilatorgebouw, het plaatsen van zonnepanelen op de voormalige koelwatervijver en de transitie van de Amercentrale naar een biomassacentrale. De vergunning is verleend door onder meer de emissie van AC-8 (intern) te salderen met de emissie van de nieuwe installaties.
Eiser is in beroep gegaan tegen de weigering om te handhaven, tegen een weigering om een oude natuurvergunning uit 2011 in te trekken en tegen een nieuwe vergunning.
Rechtsvraag
Kan de niet-benutte vergunde emissieruimte worden aangewend voor intern salderen?
Uitspraak
Het intrekken van onnodig vergunde ruimte in oude natuurvergunningen kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden. Als gevolg van de wetswijziging van de Wnb van 1 januari 2020 kan eerder vergunde, maar niet langer gebruikte ruimte door een bedrijf in de toekomst lukraak worden ingezet zonder dat de gevolgen hiervan worden beoordeeld (zolang er maar geen sprake is van een toename van vergunde emissies). Door onnodig vergunde ruimte in natuurvergunningen in te trekken, kan verweerder voorkomen dat deze ruimte later alsnog wordt gebruikt zonder passende beoordeling.
De rechtbank zoekt bovendien aansluiting bij rechtsoverweging 85 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) van 7 november 2018 (het PAS-arrest). Hierin overwoog het HvJ EU het volgende: ‘Hieraan moet nog worden toegevoegd dat ook wanneer voor een project een vergunning is verleend voordat de beschermingsregeling van de habitatrichtlijn toepasselijk werd op het betrokken gebied en dus voor een dergelijk project de voorschriften inzake de procedure voor voorafgaande beoordeling volgens artikel 6, lid 3, van deze richtlijn niet gelden, de uitvoering van dat project toch onder artikel 6, lid 2, van deze richtlijn valt. Meer specifiek is een activiteit slechts in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. De omstandigheid dat een activiteit in een beschermd gebied waarschijnlijk zal resulteren in significante verstoringen, of dat het risico bestaat dat dit het geval zal zijn, kan reeds schending opleveren van dat artikel (zie in die zin arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C‑399/14, EU:C:2016:10, punten 33, 41 en 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).’
In dit geval is AC-8 in bedrijf genomen voordat de beschermingsregeling van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken gebied. De gevolgen van de emissies van AC-8, die kunnen worden gebruikt om een toename van emissies in het aangevraagde project intern te salderen, zijn dus nooit passend beoordeeld. Het wederom betrekken van de emissies van AC-8 bij vergunningverlening voor het thans aangevraagde project is slechts toegestaan indien is gegarandeerd dat deze emissies niet leiden tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de Habitatrichtlijn. Het gaat dan met name om de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. In het bestreden besluit is niet gegarandeerd dat het (mogelijk) salderen met deze emissies niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat AC-8 feitelijk niet meer in werking was en ook niet meer in werking mocht zijn, gelet op de revisievergunning uit 2017.
In de rechtspraak van de Afdeling kan worden gelezen dat het altijd is toegestaan te salderen met in het verleden vergunde, maar niet feitelijk benutte emissieruimte, tenzij de in het verleden vergunde emissieruimte is vervallen of geëxpireerd. De rechtbank brengt een nuancering aan op deze rechtspraak van de Afdeling. Indien het gaat om niet-benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, mag volgens de rechtbank hiermee slechts worden gesaldeerd als verweerder inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd (analoog aan rechtsoverweging 30.5 van de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021). Zonder deze nuancering zou, als gevolg van de wetswijziging per 1 januari 2020, tot in lengte der dagen kunnen worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden. Dat verdraagt zich volgens de rechtbank niet met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en wringt bovendien met rechtsoverweging 85 van het PAS-arrest.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Oost-Brabant
Datum Uitspraak : 08-12-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RBOBR:2021:6389
Koert Ottens