Rechtbank is bevoegd kennis te nemen van het beroep. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat onverkorte handhaving van de last tot een evenredig resultaat leidt.

Casus

Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (het college) vier lasten onder dwangsom opgelegd voor tekortkomingen in de afvalstoffenadministratie. Eiseres zou een vergunningvoorschrift, artikelen van de Wet milieubeheer en artikelen van het Besluit melden afvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen hebben overtreden. Bij het bestreden besluit van 1 juli 2022 heeft het college de lasten in stand gelaten. Voor zover de last ziet op het overtreden van het vergunningvoorschrift heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank.

Rechtsvragen

1. Is de rechtbank bevoegd om kennis te nemen van het beroep, gericht tegen last 1 in het bestreden besluit?
2. Is handhavend optreden (in de huidige vorm) niet onevenredig?

Uitspraak

1. De rechtbank moet ambtshalve (zelf) beoordelen of zij bevoegd is om van het beroep kennis te nemen en overweegt daarover als volgt.
Vergunningvoorschrift 5.1.1 van de revisievergunning luidt:
‘Vergunninghoudster dient een administratie te voeren van de binnen de inrichting aanwezige afvalstoffen, grondstoffen en hulpstoffen.
a. Uit deze administratie moet wekelijks kunnen worden afgeleid hoe groot de aanwezige voorraad afvalstoffen, grondstoffen en hulpstoffen is. De opzet en uitvoering van deze administratie dienen zodanig te zijn dat, per ontvangen c.q. afgegeven partij, ten minste de volgende gegevens worden geregistreerd:
– de hoeveelheid (in kg);
– een omschrijving van de aard en samenstelling;
– de afvalstofcode (overeenkomstig de afvalstofcodelijst);
– het afvalstroomnummer (voor zover van toepassing);
– de opslaglokatie (vaknr, etc.);
– het factuurnummer.’

Last 1 van het dwangsombesluit van 20 december 2021 (het niet volledig naleven van de registratieverplichting in verband met de afvalstoffenadministratie) is opgelegd in verband met overtreding van voorschrift 5.1.1 van de revisievergunning en is gebaseerd op artikel 2.3, onder a, van de Wabo. Tegen overtreding van dit artikel staat op grond van artikel 2 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen rechtstreeks beroep open bij de Afdeling. Daarom is de rechtbank bevoegd te oordelen over dit beroep. Last 2 (meldplicht ingenomen afvalstoffen) is gebaseerd op overtreding van artikel 10.40 van de Wm. Last 3 (registratieplicht afgegeven afvalstoffen) is gebaseerd op artikel 10.38 van de Wm en artikel 7 van het Besluit melden. Last 4 (correct gebruik afvalstroomnummers) is gebaseerd op artikel 8 en 9 van het Besluit Melden. Tegen handhavingsbesluiten op grond van hoofdstuk 10 van de Wm en het Besluit melden staat op grond van artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb rechtstreeks beroep open bij de Afdeling.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:905) is in het geval van een onsplitsbaar handhavingsbesluit de Afdeling in eerste aanleg bevoegd om van het beroep kennis te nemen. Last 1 (registratieverplichting in verband met de afvalstoffenadministratie) is opgelegd in verband met overtreding van vergunningvoorschrift 5.1.1 van de revisievergunning. Last 4 is opgelegd in verband met het niet correcte gebruik van afvalstroomnummers door AVI. De artikelen 8 en 9 van het Besluit melden zien op het verstrekken van afvalstroomnummers aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen. AVI wordt verweten onjuiste afvalstroomnummers te hebben gebruikt/gemeld.
De rechtbank is van oordeel dat de gedraging die de overtreding van last 1 heeft veroorzaakt niet alleen het op juiste wijze registreren van het afvalstroomnummer betreft, maar ook het niet opnemen in het weegbrugbestand van gegevens van ontdoener en transporteur, een factuurnummer en opslaglocatie. Ook ontbreken gegevens met betrekking tot de uitgaande stoffen (naam adres en woonplaats van transporteur en ontvanger, evenals benaming, omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van de uitgaande stof) en de wijze waarop de stoffen worden toegepast. Het gaat dus niet alleen om het niet juist registeren van afvalstroomnummers. Daarmee zijn de gedragingen die tot overtreden van last 1 kunnen leiden voldoende te onderscheiden van gedragingen die betrekking hebben op de andere lasten. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat zij bevoegd is kennis te nemen van het aan haar voorgelegde geschil ten aanzien van last 1 van het dwangsombesluit van 20 december 2021.

2. De rechtbank beantwoordt de vraag of handhavend optreden in deze vorm niet onevenredig is in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285). In die uitspraak heeft de Afdeling uitgesproken dat besluiten in het kader van het evenredigheidsbeginsel in beginsel moeten worden getoetst op (kort gezegd) geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. De intensiteit van de toetsing, en ook of aan alle drie deze punten moet worden getoetst, hangt af van de context. Belangrijke oriëntatiepunten zijn (i) de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en (ii) de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast (iii). In dit geval zijn zowel de belangen voor AVI als voor de omgeving van AVI (’s-Hertogenbosch) groot.
De rechtbank is van oordeel dat een last onder dwangsom in beginsel een geschikt middel kan zijn om op te treden tegen overtredingen van vergunningvoorschriften, zoals een verplichting tot een nauwkeurige afvalstoffenadministratie. De rechtbank vindt dat het college in het gemaakte verbeterplan en de reeds doorgevoerde verbeteringen geen aanleiding heeft hoeven zien om af te zien van handhaving. Het college hecht groot belang aan het blijvend naleven van de vergunningvoorschriften voor de afvalstoffenadministratie en de rechtbank kan het college volgen dat strikt toezicht gebaat is bij handhaving via een last onder dwangsom.
Een nauwkeurige afvalstoffenadministratie draagt bij aan een (toezicht op) een veilige leefomgeving. Daarvoor is echter meer nodig dan alleen handhaving via dwangsommen. Het is ook belangrijk dat AVI en de toezichthouder goed blijven samenwerken. AVI moet transparant zijn (ook ten aanzien van fouten) en de mogelijkheid hebben om te leren van onvolkomenheden. De rechtbank begrijpt verder dat de afvalstoffenadministratie van AVI omvangrijk en complex is. Ook bij een nauwkeurig systeem valt een menselijke fout niet uit te sluiten. AVI heeft ook belang bij een bedrijfsvoering waarin vergissingen, ondanks voldoende voorzorgsmaatregelen, bespreekbaar blijven zonder dat er per definitie steeds een sanctie volgt.
Last 1 heeft tot gevolg dat ook een incidentele vergissing, zolang deze 10 ton afval of meer betreft, steeds tot het verbeuren van een dwangsom leidt. De rechtbank is van oordeel dat het college noch schriftelijk, noch ter zitting, duidelijk heeft gemaakt waarom een dergelijke strikte last noodzakelijk is en hoe de betrokken belangen daarbij zijn afgewogen. Ook de keuze van een marge van 10 ton is niet nader gemotiveerd, gelet op de mogelijkheid dat een enkele vergissing in de administratie tot een tekortkoming van een veelvoud daarvan kan leiden. Daarmee komt de rechtbank tot de conclusie dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat onverkorte handhaving van last 1 (in de huidige vorm) tot een evenredig resultaat leidt. Deze grond slaagt.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Oost-Brabant
Datum Uitspraak : 29-11-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RBOBR:2022:5198
Ruud Veenhof