De ontwikkeling van 98 appartementen en 1.000 m² collectieve zorgvoorzieningen in het NNN, is niet een kleinschalige verstedelijking. De aantasting van kwaliteiten van het NNN, zoals de afname van rust in het gebied, moeten mee worden genomen in de compensatieopgave. Binnen tien jaar moet deze compensatie leiden tot een duidelijke aantoonbare meerwaarde voor het NNN.
Casus
Het bestemmingsplan maakt de herontwikkeling van het landgoed Paleis Soestdijk en de realisatie van woningen in het aangrenzende Alexanderkwartier mogelijk. Het plangebied maakt grotendeels onderdeel uit van Natuurnetwerk Nederland (NNN). Omwonenden en natuurorganisaties hebben tegen het plan beroep ingesteld. Zij betogen dat het plan in strijd is met artikel 9.2 van de Interim Omgevingsverordening provincie Utrecht (IOV). Hierin is bepaald dat verstedelijking binnen landelijk gebied niet is toegestaan. Zij stellen ook dat het plan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het NNN, die onvoldoende wordt gecompenseerd.
Rechtsvragen
1. Wat is een kleinschalige verstedelijking als bedoeld in artikel 7.8 van de IOV?
2. Wordt de aantasting van het NNN-gebied voldoende en tijdig gecompenseerd?
3. Moet, gelet op artikel 6.3 van de IOV (wezenlijke kenmerken en waarden) worden beoordeeld of de stikstofemissie vanwege de herontwikkeling, nadelige gevolgen heeft voor de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN-gebied?
Uitspraak
1. Verstedelijking landelijk gebied
De raad heeft een beroep gedaan op de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 7.8 van de IOV. Het gaat hier om de uitzondering op het verstedelijkingsverbod voor de historische buitenplaatszone en militair erfgoed. Deze bepaling luidt:
‘1. In afwijking van artikel 9.2 “Verstedelijkingsverbod landelijk gebied” kan een bestemmingsplan verstedelijking toestaan in de Historische buitenplaatszone en het Militair erfgoed, onder voorwaarde dat de verstedelijking:
a. kleinschalig is;
b. gericht is op het creëren van economische kostendragers ten behoeve van het behoud, herstel of de versterking, of een combinatie hiervan, van de cultuurhistorische waarde van de Historische buitenplaatszone dan wel het Militair erfgoed; en
c. zorgvuldig wordt ingepast in de omgeving.’
De Afdeling volgt het standpunt van appellanten dat de ontwikkeling in het Alexanderkwartier, te weten 98 appartementen en 1000 m² aan collectieve zorgvoorzieningen, niet ‘kleinschalig’ is als bedoeld in artikel 7.8 van de IOV. De Afdeling wijst erop dat in de toelichting bij artikel 7.8 van de IOV wordt verwezen naar de ‘Leidraad behoud door ontwikkeling op historische buitenplaatsen, een handreiking voor proces en realisatie’ (juli 2014)’. In deze leidraad wordt als voorbeeld van een ‘kleinschalige ruimtelijke ontwikkeling’ gegeven het bestemmen van een koetshuis (bijgebouw) bij een woning van een buitenplaats voor kantoordoeleinden. De Afdeling is van oordeel dat de raad geen beroep kan doen op de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 7.8 van de IOV. Dit betekent dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 9.2 van de IOV.
2. NNN
Het plangebied maakt grotendeels onderdeel uit van het NNN. Het beschermingsregime voor het NNN is in de eerste plaats opgenomen in (hoofdstuk 6 van) de IOV. Tussen partijen is niet in geschil dat het plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die kunnen leiden tot aantasting van het NNN. Volgens de raad is die aantasting echter zo veel mogelijk beperkt en wordt de overblijvende aantasting overeenkomstig artikel 6.3, derde lid, van de IOV tijdig gecompenseerd.
In het NNN-rapport staat verder over de wezenlijke waarden en kenmerken van het plangebied dat rust als omgevingsfactor relevant is voor het functioneren van het ecosysteem. In het rapport is erkend dat de planontwikkeling zal leiden tot een afname van rust in het gebied, specifiek rond het Alexanderkwartier, het paleis en de Parade. In het NNN-rapport is echter alleen per deelgebied in het plangebied aangegeven welke meerwaardemaatregelen worden genomen om de oppervlaktecompensatie als gevolg van een toename van bebouwing te realiseren. In dat rapport is niet, zoals in het deskundigenverslag ook is opgemerkt, bezien of en hoe andere aantastingsaspecten dan oppervlakte, zoals de afname van rust, moeten worden gecompenseerd. Uit de IOV blijkt echter niet dat slechts het verlies aan oppervlakte van het NNN moet worden gecompenseerd dan wel dat de aantasting van het NNN alleen moet worden gecompenseerd in oppervlakte. Artikel 6.3, eerste lid, van de IOV noemt naast oppervlakte namelijk ook de wezenlijke kenmerken en waarden en de kwaliteit en samenhang van het NNN. Verder bepaalt artikel 6.5, eerste lid, van de IOV dat compensatie zodanig plaatsvindt dat deze de kwaliteit, oppervlakte en samenhang van het NNN versterkt en volgt uit het zesde lid van dat artikel dat aan de compensatie een compensatieplan ten grondslag ligt waarin niet alleen de benodigde compensatieoppervlakte wordt beschreven, maar ook maatregelen die worden uitgevoerd ter compensatie van de aantasting.
Naar het oordeel van de Afdeling moet daarom, anders dan waar de raad kennelijk van uit is gegaan, niet alleen de aantasting van de oppervlakte van het NNN, maar ook de aantasting van andere kwaliteiten van het NNN, zoals in dit geval de afname van rust in het gebied, mee worden genomen bij de compensatieopgave. Nu dat aspect niet is meegenomen bij het bepalen van de benodigde compensatie, is het plan op dit punt niet in overeenstemming met de IOV vastgesteld.
Artikel 6.3, eerste lid, onder b, van de IOV stelt als voorwaarde voor het vaststellen van een bestemmingsplan, dat leidt tot een aantasting van het NNN, dat het plan binnen 10 jaar resulteert in een duidelijk aantoonbare meerwaarde voor het NNN voor wat betreft kwaliteit, oppervlakte en samenhang. Uit de toelichting op deze bepaling blijkt dat het moet gaan om een verbetering en versterking van de waarden van het NNN, waarbij de aantasting ruim wordt gecompenseerd. Dat betekent voor compensatie van natuurtypen dat er sprake is van een plus bovenop de in bijlage 11 van de IOV genoemde toeslagen. Onder compensatie wordt zowel nieuwe natuur als overige natuurmaatregelen verstaan, zo volgt uit de toelichting op de IOV.
De Afdeling stelt vast dat in de hoofdstukken 4 en 5 van het NNN-rapport een beschrijving is gegeven van de huidige staat van het gebied. Daarbij is aandacht besteed aan de bestaande ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied, de in het gebied voorkomende natuurtypen en de bestaande kenmerken en waarden van het gebied. Vervolgens zijn ook in hoofdstuk 5 natuurmaatregelen. De bedoeling is dat die maatregelen de aantasting van het NNN compenseren en de natuurwaarden in het gebied versterken en vergroten. In het beheer- en inrichtingsplan zijn die maatregelen verder uitgewerkt. Hoewel de Afdeling ziet dat in de betreffende rapporten natuurmaatregelen zijn voorgesteld om de aantasting van het NNN te compenseren en om meerwaarde voor het gebied te creëren, kan naar het oordeel van de Afdeling op grond van die rapporten niet de conclusie worden getrokken dat het plan met de natuurmaatregelen uiteindelijk, binnen 10 jaar, leidt tot een duidelijk aantoonbare meerwaarde voor het NNN. Niet inzichtelijk is hoe en in hoeverre de voorgestelde natuurmaatregelen op zichzelf en in samenhang bezien een meerwaarde opleveren voor het NNN voor wat betreft kwaliteit, oppervlakte en samenhang, in het licht van de met het plan voorziene ruimtelijke ontwikkelingen die het NNN aantasten. De Afdeling merkt daarbij op dat niet is vereist dat voor elke kwaliteit van het NNN een meerwaarde optreedt, maar wel moet – om een meerwaarde te kunnen vaststellen – duidelijk zijn dat per saldo de compensatie tot een voor het NNN positief resultaat leidt. In het beheer- en inrichtingsplan zijn weliswaar twee verschillende totaaloverzichten van de voorgestelde natuurmaatregelen opgenomen, maar daaruit volgt niet voor welke kwaliteiten van het NNN de verschillende maatregelen tot een meerwaarde kunnen leiden en wat onderaan de streep de meerwaarde is van die maatregelen voor het NNN. Bovendien zijn de mogelijke positieve gevolgen van die natuurmaatregelen niet in relatie gebracht met de negatieve gevolgen van de aantasting van het NNN. De conclusie is daarom dat de raad er niet in is geslaagd afdoende te motiveren dat het plan, met de voorgestelde maatregelen, binnen 10 jaar leidt tot een duidelijk aantoonbare meerwaarde voor het NNN.
Volgens Natuurmonumenten en andere borgt het plan onvoldoende dat de benodigde oppervlaktecompensatie ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Natuurmonumenten en andere wijzen erop dat in het NNN-rapport wel is vastgesteld dat de uitbreiding van de boskeet in het Paleisbos leidt tot een aantasting van het NNN en daarom een natuurcompensatie van 176 m² benodigd is, maar dat deze compensatie niet is geborgd in het plan. Die aantasting doet zich namelijk voor op gronden met de bestemming ‘Natuur’, maar er is geen voorwaardelijke verplichting gekoppeld aan die bestemming.
De Afdeling volgt de raad niet in zijn standpunt dat de op grond van de IOV benodigde oppervlaktecompensatie voor de uitbreiding van de boskeet in de planregels voldoende is geborgd. De uitbreiding van de boskeet is voorzien op gronden met de bestemming ‘Natuur’. Zonder een voorwaardelijke verplichting gekoppeld aan de bouwmogelijkheden die binnen die bestemming worden geboden, kan het bebouwde oppervlakte ter plaatse, specifiek door de uitbreiding van de boskeet, toenemen zonder dat is geborgd dat de aantasting van het NNN als gevolg daarvan wordt gecompenseerd. Natuurmonumenten en andere betogen dan ook terecht dat in het plan een toereikende voorwaardelijke verplichting ontbreekt die verzekert dat de voor de boskeet benodigde oppervlaktecompensatie wordt gerealiseerd, zoals artikel 6.6 van de IOV voorschrijft.
In het NNN-rapport staat, zoals ook onder 108.1 is geconstateerd, dat als gevolg van de planontwikkeling sprake is van een afname van rust in het gebied, onder meer rondom het Paleis en de Parade. Het plan maakt op die gronden niet alleen een auditorium en de bouw van een hotel mogelijk, maar ook het houden van evenementen en het organiseren van exposities, bijeenkomsten en vergaderingen. Die evenementen en bijeenkomsten kunnen ook plaatsvinden zonder dat een omgevingsvergunning voor bouwen wordt verleend. Of de afname van rust in het gebied ook komt door het houden van evenementen en andere bijeenkomsten in het Paleis en bij de Parade wordt niet duidelijk uit het NNN-rapport, maar dat acht de Afdeling niet uitgesloten. Deze activiteiten kunnen dus leiden tot een aantasting van het NNN, zonder dat voor die aantasting is zeker gesteld dat maatregelen worden genomen. Gelet op artikel 6.6 van de IOV en de toelichting daarop, had dat naar het oordeel van de Afdeling wel in het plan moeten worden geregeld.
3. Stikstofemmissie
De Afdeling overweegt dat de bescherming van het NNN is geregeld in de IOV. Gelet op de redactie van artikel 6.3, eerste lid, bezien in samenhang met bijlage 10 (Wezenlijke kenmerken en waarden), van de IOV moet de raad bij het vaststellen van het plan beoordelen of de stikstofemissie die wordt veroorzaakt door de herontwikkeling nadelige gevolgen heeft voor de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2327. De wegen waar het grootste deel van de stikstofemissie plaatsvindt zijn weliswaar zelf geen NNN, maar de toename van het verkeer en dus deze stikstofemissie is een direct gevolg van een ontwikkeling binnen het NNN. De beoordeling die de raad moet verrichten op grond van de IOV behoeft echter niet op dezelfde wijze te worden uitgevoerd als de beoordeling die op grond van de Wnb moet worden verricht bij een (dreigende) aantasting van Natura 2000-gebieden.
De raad heeft voor het beoordelen van stikstofdepositie op het NNN (grotendeels) aangesloten bij de systematiek voor het beoordelen van de stikstofdepositie van plannen op Natura 2000-gebieden, in het bijzonder ook wat betreft het vaststellen van de ‘referentiesituatie’. In de IOV zelf is niets vermeld over de wijze van beoordeling. De Afdeling is van oordeel dat de methodiek die is toegepast in het rapport Stikstofdepositie NNN weliswaar niet toegepast hoefde te worden maar wel geschikt is om de gevolgen van de stikstofdepositie voor het NNN te beoordelen.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 24-01-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2024:249
Koert Ottens