Het college heeft in de vergunning emissievoorschriften kunnen opnemen die strenger zijn dan het Activiteitenbesluit voorschrijft.
Casus
Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland heeft op verzoek van Uniper een veranderingsvergunning verleend voor haar energiecentrale. De verandering betreft het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen in de tweede stoomketel (DFB2) van de Utility Centre Maasvlakte Leftbank (UCML) en het verhogen van de temperatuur van de rookgassen van de stoomketels DFB1 en DFB2. Het college heeft in de nieuwe voorschriften eisen gesteld aan de samenstelling van afvalstoffen in plaats van aan de emissies naar de lucht als gevolg van het meeverbranden van deze afvalstoffen. Het college wijkt op grond van artikel 2.22, vijfde lid, tweede volzin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) af van de emissie-eisen uit het Activiteitenbesluit, omdat zonder de gestelde vergunningvoorschriften volgens verweerder niet aan BBT-conclusie 61 voor grote stookinstallaties wordt voldaan. Uniper heeft hiertegen beroep ingesteld.
Rechtsvragen
1. Heeft verweerder kunnen afwijken van de emissie-eisen uit het Activiteitenbesluit?
2. Heeft verweerder eisen kunnen stellen aan de samenstelling van het afval?
Uitspraak
1. Met de AMvB van 15 april 2019 is onder meer beoogd BBT-conclusie 61 te implementeren in paragraaf 5.1.2 van het Activiteitenbesluit. Met deze AMvB is ook de tabel met emissiewaarden in artikel 5.20 van het Activiteitenbesluit aangepast. Verder wordt in de bij de AMvB gevoegde transponeringstabel vermeld dat BBT-conclusie 61 (‘Voorkomen toename emissie afvalverbranding’) is geïmplementeerd in bestaande/nieuwe wetgeving door aanpassing van artikel 5.23 van het Activiteitenbesluit, met als toelichting: ‘Aanscherping van eisen aan het stoken van brandstoffen worden ook doorgevoerd bij meeverbranding.’
In de Nota van Toelichting bij de AMvB staat het volgende:
‘De Nederlandse milieuregelgeving voor grote stookinstallaties is met onderhavig wijzigingsbesluit in lijn gebracht met de BBT-conclusies. (…) Het aanscherpen van emissieniveaus in de vergunning is en blijft mogelijk, hoewel voor oude installaties onder voorwaarden ook soepeler maatwerk in de vergunning mogelijk blijft. Dit neemt niet weg dat ook bestaande installaties één of een combinatie van beste beschikbare technieken moeten toepassen om te voldoen aan de Richtlijn industriële emissies. De specifieke invulling daarvan is opgenomen in de BBT-conclusies. Het resulterende maximale emissieniveau is met dit wijzigingsbesluit opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit kan lager liggen dan de soepele kant van de emissieniveaus uit de BBT‑conclusies. De algemene regels zijn daarmee afdoende voor het grootste deel van de installaties, zodat de bestuurlijke lasten voor de implementatie door aanpassen van vergunningen beperkt blijven. Maatwerk is alleen gereserveerd voor de uitzonderingen. Het gaat dan om installaties die technisch afwijken, bijvoorbeeld door een ander ontwerp, andere technieken of afwijkende brandstoffen. Maatwerk is niet bedoeld voor het opnieuw maken van de BBT-afweging. Die is al gemaakt bij het vaststellen van de BBT-conclusies.’
De StAB heeft in haar verslag beschreven dat toepassing van het Activiteitenbesluit in het geval van eiseres, waar sprake is van een relatief schone brandstof met relatief weinig bijgestookte afvalstoffen, leidt tot minder strenge eisen dan op basis van BBT-conclusie 61 gesteld zouden kunnen (of moeten) worden. Verweerder vergelijkt de norm voor een emissie op basis van artikel 5.20 van het Activiteitenbesluit met een afgeleide norm op basis van BBT-conclusie 61 voor grote stookinstallaties.
De door verweerder ontwikkelde mengregel speelt hierbij een belangrijke rol. De mengregel combineert de emissie-eisen voor het verbranden van afvalstoffen met de eisen voor het verbranden van brandstoffen volgens de formule in artikel 5.23 van het Activiteitenbesluit. In een aantal gevallen kan uit de toepassing van deze mengregel een lagere (strengere) emissiewaarde volgen dan volgt uit het Activiteitenbesluit. De kans daarop is bij de inrichting van eiseres volgens de StAB relatief groot. In het Activiteitenbesluit zijn vaste emissiegrenswaarden opgenomen voor kwik, de som van cadmium en thallium, de som van zware metalen en de som van dioxinen en furanen. Verweerder hanteert in afwijking van het Activiteitenbesluit ook voor deze stoffen de mengregel. In de toelichting op bestreden besluit 2 wordt voor verschillende schadelijke stoffen uitgewerkt of het Activiteitenbesluit een ruimere emissie-eis geeft dan BBT-conclusie 61. In de toelichting wordt geconcludeerd dat alleen voor zoutzuur, waterstoffluoride, de som van zware metalen en de som van cadmium en thallium de emissie-eisen uit het Activiteitenbesluit niet passen bij BBT-conclusie 61.
Gelet op de bevindingen van de StAB is de rechtbank van oordeel dat verweerder in deze specifieke situatie het standpunt heeft mogen innemen dat naleving van het Activiteitenbesluit niet de zekerheid biedt dat ook BBT-conclusie 61 wordt nageleefd. Op grond van artikel 2.22, vijfde lid, tweede volzin, van de Wabo heeft verweerder daarom ten aanzien van de genoemde stoffen kunnen afwijken van de emissie-eisen uit het Activiteitenbesluit. Voor zover eiseres onder verwijzing naar de Nota van Toelichting bij de AMvB heeft betoogd dat afwijking van het Activiteitenbesluit slechts aan de orde kan zijn bij installaties die technisch afwijken of als sprake is van BBT-conclusies die nog niet in het Activiteitenbesluit zijn verwerkt, volgt de rechtbank dit betoog niet. Een dergelijke beperking volgt niet uit artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Het betoog van eiseres dat verweerder niet bevoegd was om in dit geval van het Activiteitenbesluit af te wijken, slaagt niet.
2. Ten aanzien van het stellen van eisen aan de samenstelling van het afval, beschrijft de StAB dat de belangrijkste reden om dit te doen het inzicht van verweerder is dat het niet mogelijk is om (nauwkeurig genoeg) de rookgassen te analyseren om vast te stellen of sprake is van BBT wat betreft het meestoken van afvalstoffen. Dit hangt samen met de (zeer) lage concentraties van bepaalde stoffen in de rookgassen, waaronder zware metalen. Eiseres heeft niet bestreden dat het door metingen aan de rookgassen met de gangbare technieken niet mogelijk is om vast te stellen dat aan BBT-conclusie 61 wordt voldaan. Verweerder heeft daarom aanleiding gezien via de samenstellingseisen hierin te voorzien. Dit is volgens de StAB mogelijk omdat er een directe relatie bestaat tussen deze samenstellingseisen en wat in de rookgassen terechtkomt. (…)
Gelet op de conclusie van de StAB dat de emissies in de rookgassen met onvoldoende zekerheid zijn te meten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid eisen aan de samenstelling van de te verbranden afvalstoffen heeft kunnen stellen.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Den Haag
Datum Uitspraak : 06-05-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RBDHA:2024:7547
Jelle van de Poel