De Staat handelt onrechtmatig door de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden niet tijdig te stoppen en de wettelijke stikstofdoelen voor eind 2025 niet en voor eind 2030 zeer waarschijnlijk niet te halen. De Staat is verplicht, op grond van de Habitatrichtlijn die in de Nederlandse wetgeving is overgenomen, te voorkomen dat de natuur in de Natura 2000-gebieden verslechtert. De door de Staat te bepalen maatregelen dienen onverwijld te worden genomen en gewaarborgd dient te zijn dat met de genomen maatregelen geen verslechtering plaatsvindt. Dat is een resultaatsverplichting van de Staat.
Casus
Greenpeace stelt dat de Staat onrechtmatig handelt omdat de Staat onvoldoende maatregelen neemt om de stikstofneerslag op de Nederlandse Natura 2000-gebieden onder de kritische depositie waarden (KDW) te brengen. Ook handelt de Staat volgens Greenpeace onrechtmatig omdat de wettelijke stikstofdoelen niet worden gehaald. De Staat wijst er in verweer op dat er al veel maatregelen zijn genomen om de stikstofdepositie terug te dringen, en dat er nieuwe maatregelen in de maak zijn.
Rechtsvragen
1. Hoe verhouden de taken van de wetgever en de rechter zich in juridische zin tot elkaar?
2. Kan Greenpeace beroep doen op rechtstreekse werking van de Habitatrichtlijn?
3. Is er sprake van verslechtering van Natura 2000-gebieden?
4. Handelt de Staat onrechtmatig door de wettelijke stikstofdoelen niet te halen?
5. Is er sprake van prioritering bij de uitvoering van de wettelijke stikstofdoelen?
Uitspraak
1. In het Nederlandse staatsbestel komt de besluitvorming over de reductie van stikstofuitstoot toe aan de regering en het parlement. Zij hebben een grote mate van vrijheid om de daarvoor vereiste politieke afwegingen te maken. Die afwegingen zijn complex; stikstofreductie in het belang van natuur(herstel) raakt niet alleen de agrarische belangen, maar ook belangen op bijvoorbeeld het gebied van energietransitie en woningbouw. Het is niet aan de rechter om politieke keuzes voor te schrijven, maar het is wel aan de rechter om te beoordelen of de regering en het parlement bij hun besluitvorming zijn gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan zij zijn gebonden. Die grenzen vloeien onder meer voort uit het Europese recht en uit de wetten die de regering en parlement zelf hebben vastgesteld. Deze opdracht aan de rechter tot het bieden van rechtsbescherming, ook tegen de overheid, is een wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat. De rechter dient zich daarbij niet te mengen in de politieke besluitvorming met betrekking tot de opportuniteit van het tot stand brengen van wetgeving met een bepaalde, concreet omschreven inhoud.
Voor zover de Staat zijn verplichtingen die voortvloeien uit het Europese recht en de eigen nationale wetgeving veronachtzaamt, kan de rechter bepalen dat
– een wettelijke regeling buiten toepassing dient te blijven,
– een wettelijke regeling moet worden uitgelegd in het licht van een Europeesrechtelijke richtlijn of
– bevelen dat de Staat zich aan zijn eigen wetgeving dient te houden.
Ook kan de rechter de Staat een bevel geven om maatregelen te nemen teneinde een bepaald, uit de zojuist genoemde verplichtingen voortvloeiend, doel te bereiken, zolang dat bevel niet neerkomt op een bevel om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. Tot slot staat de taakverdeling tussen de wetgever en de rechter niet eraan in de weg dat de rechter een verklaring voor recht met betrekking tot de schending van de eerder genoemde verplichtingen geeft.
2. De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de implementatie van het verslechteringsverbod uit de Habitatrichtlijn tekortschiet. Verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn zijn sinds jaar en dag expliciet opgenomen in de Nederlandse wetgeving en dat is heden ook nog het geval in de Omgevingswet, met expliciete vermelding van het verslechteringsverbod van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Nu de richtlijn ten aanzien van passende maatregelen die verslechtering dienen tegen te gaan geen specifiekere, concretere normen bevat dan de normen die in de Nederlandse wetgeving zijn geïmplementeerd, is van tekortschietende implementatie geen sprake. Van belang in dit verband is nog dat de richtlijn geen bepalingen bevat over KDW-en, en daarin dus ook geen verplichting is opgenomen ten aanzien van het onder de KDW-en brengen van stikstofdepositie. Ten slotte bevat de richtlijn ook geen expliciete bepalingen over daarbij te hanteren prioriteiten in geval van uiteenlopende ernst van verslechtering.
Die wetgeving heeft de strekking om het stelsel van de Habitatrichtlijn in het Nederlandse recht tot gelding te brengen. Dat betekent dat die wetgeving en met name ook de uitvoering daarvan kan en moet worden uitgelegd in het licht van de bewoordingen en het doel van de Habitatrichtlijn, om het met die richtlijn beoogde resultaat te bereiken.
3. Het volstaat immers dat is aangetoond dat het waarschijnlijk is of dat het risico bestaat dat door het handelen of nalaten een achteruitgang of significante verstoring van habitats of soorten optreedt. Verder geldt als uitgangspunt dat als uit wetenschappelijke gegevens blijkt dat een handelen of nalaten tot voortdurende verslechtering leidt, het op de weg van de lidstaat ligt om elementen aan te dragen waarmee elke redelijke twijfel kan worden weggenomen dat het nalaten wetenschappelijk gezien geen schadelijke gevolgen (meer) heeft voor de beschermde habitats of soorten.
De rechtbank is van oordeel dat Greenpeace voor bedoelde verslechtering voldoende wetenschappelijk bewijs heeft aangedragen. De na de referentiedata getroffen maatregelen voldoen niet als passende maatregelen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, waarnaar het Besluit kwaliteit leefomgeving verwijst. Illustratief is dat vast staat dat in de periode 2019 tot 2022 slechts circa 5 tot 7 mol/ha/jaar aan stikstofdepositiereductie is gerealiseerd, wat gezien de omvang van het stikstofprobleem een druppel op een gloeiende plaat mag worden genoemd. Een beroep op beleidsvrijheid kan de Staat niet baten, omdat de beleidsvrijheid ten aanzien van het bestrijden van verslechtering slechts ziet op de vraag welke maatregelen genomen dienen te worden en niet op de timing en de omvang van maatregelen: de door de Staat te bepalen maatregelen dienen namelijk onverwijld te worden genomen en gewaarborgd dient te zijn dat met de genomen maatregelen geen verslechtering plaatsvindt. Dat is een resultaatsverplichting van de Staat.
Uit het voorgaande volgt dat verslechtering van de stikstofgevoelige habitats en leefgebieden (op de Urgente Lijst) vanaf de referentiedata op grond van wetenschappelijke gegevens vast staat, dat de maatregelen die de Staat vanaf die data heeft genomen deze verslechtering niet hebben kunnen tegengaan en dus niet passend zijn en dat dit aan de Staat toerekenbaar is. Hieruit volgt dat tot op heden in strijd is gehandeld met het verslechteringsverbod. Op grond hiervan zal voor recht worden verklaard dat de Staat onrechtmatig handelt door de verslechtering, inclusief dreigende verslechtering van de habitattypen en leefgebieden op de Urgente Lijst, niet tijdig te stoppen.
4. De maatregelen die onder het vorige kabinet zijn vastgesteld, zijn ruim onvoldoende om de wettelijke doelen voor 2025 en 2030 (alsmede 2035 waarop de vorderingen echter niet zijn gericht) te behalen.
De rechtbank is met Greenpeace van oordeel dat de bijstelling van de KDW-en in juli 2023 geen omstandigheid is die eraan in de weg staat dat de Staat niet langer aan zijn wettelijke verplichtingen kan worden gehouden. Dit geldt bij uitstek ten aanzien van het zeer waarschijnlijk niet behalen van het wettelijk stikstofdoel voor 2030. Zoals eerder overwogen was de reguliere bijstelling al medio 2021 voorzienbaar, en dus ruim voor het jaar 2030. Daarbij komt dat uit de hierboven opgenomen afbeelding blijkt dat ook onder de oude KDW-en het stikstofdoel voor 2030 met de destijds vastgestelde maatregelen niet werkelijk binnen bereik lag. Ten slotte is voor de toerekening nog van bijzonder belang dat de Staat bij het nemen van maatregelen geen enkele marge heeft ingebouwd voor eventuele tegenvallers zoals bedoelde bijstelling of meteorologische afwijkingen, terwijl de Europese Commissie dit wel verlangt. In de onder 5.10 bedoelde richtsnoeren van de Europese Commissie is immers opgenomen dat de lidstaten preventieve maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat er geen verslechtering of verstoring optreedt die verband houdt met gebeurtenissen en processen die te voorzien zijn. Ook het niet behalen van het wettelijke doel voor 2025 is zodoende verwijtbaar aan de Staat. De rechtbank zal dan ook voor recht verklaren dat de Staat onrechtmatig handelt door het wettelijke stikstofdoel voor 2025 van 40% niet te halen en door met de huidige ontoereikende maatregelen het wettelijk stikstofdoel voor 2030 van 50% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en zeer waarschijnlijk niet te halen.
5. De Vogel- en Habitatrichtlijn hebben namelijk als uitgangspunt dat ten aanzien van elke verslechtering onverwijld passende maatregelen moeten worden genomen, waardoor prioritering niet aan de orde zou moeten zijn.
De rechtbank heeft als taak de effectiviteit van EU-wetgeving, waaronder de richtlijnen vallen, te waarborgen. Mede in dat licht bezien leidt de rechtbank uit de zojuist genoemde doelen van de richtlijnen en het belang van de doeltreffende uitvoering daarvan af, dat uitvoering van nationaalrechtelijke wettelijke bepalingen die er toe leidt dat herstel van de meest verslechterde gebieden wordt achtergesteld, niet in lijn is met de richtlijnen.
De rechtbank is gezien het voorgaande met Greenpeace van oordeel dat artikel 2:15a, eerste lid, van de Omgevingswet aldus dient te worden uitgelegd dat bij het nastreven van de daarin opgenomen stikstofdoelen de meest met stikstof belaste habitats en leefgebieden niet als laatste onder de KDW gebracht kunnen worden, maar prioriteit dienen te krijgen. Dat het tot nu toe gevoerde stikstofbeleid daar (grotendeels) haaks op staat, is niet bestreden en blijkt ook uit de ‘Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie’ van het RIVM.
De rechtbank zal dan ook voor recht verklaren dat de Staat onrechtmatig jegens Greenpeace handelt door na te laten in het stikstofbeleid en door inzet van afdoende en effectieve maatregelen steeds prioriteit te gegeven bij de aanpak van de stikstofdepositie aan de daling van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden waar die daling van stikstofdepositie ecologisch gezien het meest urgent is.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Den Haag
Datum Uitspraak : 22-01-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RBDHA:2025:578
Koert Ottens