Ambtshalve wijziging omgevingsvergunning milieu voor een pluimveeslachterij. Het is in de eerste plaats aan het college om te onderzoeken of eiseres voldoet aan de BBT-conclusies. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voorschriften ter voorkoming van legionella nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu.
Casus
Het college heeft eiseres verzocht om aan te geven in hoeverre zij voldoet aan de BREF Slacht- en destructiehuizen en de BREF Voedingsmiddelen en zuivel. Eiseres heeft hier niet op gereageerd. Het college heeft de vergunning vervolgens ambtshalve gewijzigd. In de voorschriften van deze vergunning is bepaald dat eiseres een analyse moet uitvoeren of zij voldoet aan de BREF’s. Verder is bepaald dat eiseres een legionella-beheersplan dient op te stellen.
Rechtsvragen
1. Heeft het college aan eiseres de verplichting kunnen opleggen om te onderzoeken of zij voldoet aan de BBT-conclusies?
2. Wat is de grondslag voor de in de vergunning opgenomen voorschriften ter voorkoming van legionella?
3. Heeft het college aannemelijk gemaakt dat de voorschriften ter voorkoming van legionella nodig zijn ter bescherming van het milieu?
Uitspraak
1. De rechtbank overweegt echter dat het college de actualisatieplicht niet op een rechtmatige manier heeft toegepast. Uit de wettelijke systematiek volgt dat het college eerst zelf moet onderzoeken of actualisatie van de vergunningvoorschriften nodig is. Artikel 2.30, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) draagt het college op regelmatig te bezien of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning verbonden zijn, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene BBT-conclusies. In artikel 5.10, eerste lid, onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is deze onderzoeksplicht nader geconcretiseerd. Het college dient, binnen vier jaar na publicatie van de relevante BBT-conclusies te toetsen of de vergunningvoorschriften voldoen aan de nieuwe BBT-conclusies, die sinds het verlenen van de vergunning zijn vastgesteld of herzien. De rechtbank leidt hieruit af dat het college zelf moet beoordelen of in dit concrete geval de aan de vergunning verbonden voorschriften nog voldoen aan de BBT-conclusies.
De rechtbank stelt vast dat het college in dit geval volstaan heeft met het verzenden van de brief van 4 mei 2022 aan eiseres, waarin eiseres verzocht werd aan te geven in hoeverre zij voldeed aan de BBT-conclusies van de door het college genoemde BREF’s. Eiseres heeft niet gereageerd op dit verzoek. Het college heeft vervolgens geen nadere uitvraag meer bij eiseres gedaan en heeft ook niet op andere wijze onderzocht of het nodig was de vergunningvoorschriften te actualiseren. In plaats daarvan heeft het college de in het nieuwe hoofdstuk 1 opgenomen voorschriften aan de vergunning verbonden waarmee het college eiseres opdraagt zelf te analyseren in hoeverre het bedrijf voldoet aan de BBT-conclusies.
De rechtbank is gelet op het bovenstaande van oordeel dat het college eiseres in strijd met de wet in de vergunningvoorschriften heeft opgedragen om te onderzoeken of zij voldoet aan de nieuwe BBT-conclusies, terwijl die onderzoeksplicht op grond van artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo en artikel 5.10, eerste lid, van het Bor bij het college ligt. Zonder deze toets van de geldende vergunningvoorschriften aan de nieuwe BBT-conclusies kon het college zich niet op het standpunt stellen dat actualisatie van de vergunningvoorschriften noodzakelijk was. Voorschriften 1.1.1 tot en met 1.1.3 kunnen daarom niet in stand blijven.
2. De rechtbank leidt uit het bestreden besluit af dat het college de voorschriften 2.1.1 tot en met 2.1.8 aan de vergunning verbonden heeft op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. Dat leidt de rechtbank af uit de door het college gemaakte overwegingen om dit voorschrift aan de vergunning te verbinden (paragraaf 2.7.2 van de inhoudelijke overwegingen bij het bestreden besluit). Het besluit vermeldt in deze paragraaf dat het bedrijf twee activiteiten heeft die kunnen leiden tot de groei en verspreiding van legionella sp, waardoor de gezondheid van de werknemers en omgeving negatief beïnvloed kan worden. In het verweerschrift stelt het college zich bovendien op het standpunt dat wijziging van de voorschriften rechtmatig was met het oog op legionellaverspreiding dat een gevaar oplevert voor de volksgezondheid. Het college heeft voorts in het besluit, ten aanzien van deze voorschriften, niet vermeld dat er sprake was van nieuwe technische ontwikkelingen of ontwikkelingen in de kwaliteit van het milieu, zoals benoemd in artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo.
3. Omdat wijziging van de vergunningvoorschriften op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo alleen kan worden toegepast in het belang van bescherming van het milieu, lag het op de weg van het college om aannemelijk te maken dat er een risico voor het milieu bestond waardoor wijziging van de voorschriften noodzakelijk en gerechtvaardigd was. Dit betekent dat het college in dit geval aannemelijk moest maken dat er in het bedrijf van eiseres een concreet risico bestond op het ontstaan en de verspreiding van legionella, waardoor het noodzakelijk was de vergunningvoorschriften op dit punt aan te passen.
Ter zitting heeft eiseres een toelichting gegeven op haar bedrijfsprocessen. Daarbij heeft eiseres uitgelegd dat de afvalwaterzuiveringsinstallatie (AWZI) een gesloten systeem betreft, dat op geen enkele manier verbonden is met de natte koeltoren. In het systeem wordt elke dag zo’n 380.000 liter grondwater gebruikt. Daar komt maximaal 80.000 liter water met een temperatuur van 70 graden Celsius bij, voor de reiniging. Uiteindelijk komt het afvalwater in de twee bassins, waar het voor het eerst belucht wordt. De bassins worden elke 24 uur geleegd. Het college heeft dit niet betwist.
De rechtbank overweegt dat het college zich bij het bepalen van het risico enkel gebaseerd heeft op algemene informatie, zoals het briefrapport van het RIVM en de adviezen van de GGD en het IPLO, waarin wordt aangegeven dat het mogelijk zou kunnen zijn dat in een bedrijf als dat van eiseres risico bestaat op ontstaan en verspreiding van legionella.
In het rapport van 30 oktober 2024 van een concrete aspectcontrole die op 14 februari 2023 heeft plaatsgevonden, vermeldt de toezichthouder: ‘(…) de bedrijfstemperatuur van het proces was ca 13 graden en zal ook ’s zomers niet boven de 20 graden liggen. Daarmee zijn de groeicondities voor Legionella niet aanwezig. Legionella zou kunnen overleven, maar daarvoor is een externe besmettingsbron nodig en die ontbreekt hier.’
Het is de rechtbank niet gebleken dat het college nog nader onderzoek heeft gedaan bij de inrichting. Het college heeft evenmin op andere wijze gemotiveerd dat er een concreet aanknopingspunt bestaat om aan te nemen dat in het bedrijf van eiseres een risico bestaat op het ontstaan of de verspreiding van legionella.
Gelet op de toelichting van eiseres op het bedrijfsproces, die niet betwist is door het college, acht de rechtbank het niet aannemelijk dat het water in de bassins zodanig verwarmd wordt dat de risicobandbreedte van 25 tot 45 graden Celsius bereikt wordt. Het afvalwater bestaat voornamelijk uit grondwater. Ten opzichte van de hoeveelheid gebruikt grondwater wordt slechts een kleine hoeveelheid verwarmd water gebruikt (460.000 liter grondwater waarvan maximaal 80.000 liter wordt verwarmd tot 70 graden Celsius). Dit gemengde afvalwater bevindt zich bovendien maximaal 24 uur in de bassins en wordt in de bassins belucht waardoor het oppervlaktewater geroerd wordt. Onder die omstandigheden is het niet aannemelijk dat de temperatuur van (een gedeelte van) het afvalwater door verwarming in de buitenlucht de risicovolle bandbreedte bereikt. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat anders dan in het dossier wordt gesuggereerd, ter zitting is gebleken dat de koeltorens geen onderdeel uitmaken van deze afvalwaterstroom zodat deze ook geen besmettingsbron kunnen vormen voor dit afvalwater.
Tegen die achtergrond constateert de rechtbank dat het college, afgezien van het hierboven geciteerde rapport waaruit niet blijkt van een concreet risico op de vorming van legionella, geen nader onderzoek heeft gedaan in de inrichting naar deze specifieke afvalwaterstroom waaruit kon blijken dat er wel een zodanig concreet risico bestaat. Het college heeft evenmin op andere wijze gemotiveerd dat er een concreet aanknopingspunt bestaat om aan te nemen dat in het bedrijf van eiseres een risico bestaat op het ontstaan of de verspreiding van legionella. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat het risico op de ontplooiing van een besmettingsbron zich voordoet bij het bedrijf van eiseres en dat het opnemen van de bestreden nieuwe voorschriften daarom nodig zijn ter bescherming van het milieu. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 3:46 Awb niet deugdelijk gemotiveerd. De nieuwe voorschriften 2.1.1 tot en met 2.1.8 kunnen niet in stand blijven.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Noord-Nederland
Datum Uitspraak : 10-07-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RBNNE:2025:3258
Jelle van de Poel