De rechtbank heeft in dit geval juist geduid dat de ruimtelijke onderbouwing bepalend is voor het aangevraagde en vergunde gebruik van het gebouw.
Casus
Hagepoortplein is eigenaar van het tot zorgwoningen verbouwde bankgebouw aan het Hagepoortplein 5 in Zutphen. Op 31 juli 2019 is aan Hagepoortplein een omgevingsvergunning verleend voor de verbouwing tot zorgwoningen en het gebruik als zodanig. Neocura huurt het gebouw sinds 1 juni 2023 en gebruikt het voor de huisvesting van volwassenen vanaf ongeveer 45 jaar met een GGZ-achtergrond, waarbij ook somatische problemen op de voorgrond zijn gekomen en sprake is van een zorgvraag.
Bij twee afzonderlijke besluiten van 11 december 2023 heeft het college aan Hagepoortplein en Neocura een last onder dwangsom opgelegd wegens het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het voormalig bankgebouw voor het huisvesten van mensen met een GGZ-achtergrond. Aan de dwangsom heeft het college ten grondslag gelegd dat de omgevingsvergunning van 31 juli 2019 dit gebruik niet toestaat, omdat die vergunning is gevraagd en verleend voor de huisvesting van een andere doelgroep, namelijk mensen met dementiële syndromen, overwegend ouderen van 65 jaar en ouder. Bij besluit van 14 mei 2024 heeft het college het door Hagepoortplein en Neocura daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 april 2025 heeft de rechtbank de door Hagepoortplein en Neocura daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Hagepoortplein en Neocura betogen in hoger beroep dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning van 31 juli 2019 is verleend voor het realiseren en gebruiken van zorgwoningen en dat in het besluit tot verlening daarvan noch in de voorschriften daarbij het gebruik van de zorgwoningen is beperkt tot een bepaalde doelgroep. Volgens hen is daarom het gebruik van de zorgwoningen door elke doelgroep toegestaan op grond van die vergunning. Daarnaast stellen zij dat de rechtbank heeft miskend dat een ruimtelijke onderbouwing geen bindend voorschrift is en daarom geen grondslag kan zijn voor handhaving. Hagepoortplein en Neocura hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Rechtsvragen
1. Heeft de rechtbank miskend dat de omgevingsvergunning van 31 juli 2019 is verleend voor het realiseren en gebruiken van zorgwoningen en dat in het besluit tot verlening daarvan noch in de voorschriften daarbij het gebruik van de zorgwoningen is beperkt tot een bepaalde doelgroep?
2. Heeft de rechtbank de juridische status van de ruimtelijke onderbouwing onjuist geduid omdat een ruimtelijke onderbouwing geen bindend voorschrift is en daarom geen grondslag voor handhavend optreden kan zijn?
Uitspraak
1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend op basis van de daartoe strekkende aanvraag. Die aanvraag is bepalend voor wat de vergunning toestaat. Dat in het besluit van 31 juli 2019 en de daarbij gestelde voorschriften niets is opgenomen over een bepaalde doelgroep, betekent op zichzelf dus niet dat huisvesting van elke doelgroep is toegestaan. Als in de aanvraag het gebruik van de zorgwoningen is beperkt tot een bepaalde doelgroep, is de omgevingsvergunning slechts verleend voor dat gebruik door die doelgroep. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de ruimtelijke onderbouwing van IOM van 15 juli 2019 (ruimtelijke onderbouwing) onderdeel uitmaakt van de aanvraag om de omgevingsvergunning, wat betekent dat het daarin beschreven en onderbouwde gebruik is aangevraagd en dat dat gebruik is vergund.
2. Zoals in de drie door Neocura aangehaalde uitspraken is overwogen, is de ruimtelijke onderbouwing inderdaad op zichzelf geen bindend voorschrift en kan het college slechts in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden. In dit geval is echter een omgevingsvergunning aangevraagd om het voormalig bankgebouw in strijd met de bestemming te mogen gebruiken als zorgwoningen en is de ruimtelijke onderbouwing opgesteld ter onderbouwing van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van dat gebruik. In de ruimtelijke onderbouwing is dat gebruik in detail beschreven en is ingegaan op de te verwachten ruimtelijke uitstraling daarvan. Dat betekent dat dit specifiek beschreven gebruik is aangevraagd en vervolgens is vergund op basis van de onderbouwing van de aanvaardbaarheid van dat specifieke gebruik. Dat betekent verder dat een ander met het bestemmingsplan strijdig gebruik, dat niet is beschreven en waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid niet is onderbouwd, niet is aangevraagd en daarom ook niet is vergund. Tegen dat andere met het bestemmingsplan strijdige gebruik kan dan handhavend worden opgetreden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Dat is wat het college in dit geval heeft gedaan bij de besluiten van 11 december 2023. Anders dan Neocura aanvoert, heeft de rechtbank juist geduid dat de ruimtelijke onderbouwing bepalend is voor het aangevraagde en vergunde gebruik van het gebouw en is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo handhavend kan optreden tegen ander gebruik dat niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan en niet is vergund.
Op blz. 8 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat de doelgroep in eerste instantie mensen met dementie betreft, die behoefte hebben aan intensieve zorg en begeleiding. Daarna in dezelfde alinea staat dat de doelgroep echter verder reikt dan alleen mensen met een vorm van dementie en dat ook ouderen met een somatische zorgvraag welkom zijn binnen het woonzorgcomplex. Hoewel hier staat dat de doelgroep verder reikt dan mensen met dementie, wordt vervolgens specifiek benoemd dat het daarbij gaat om ouderen met een somatische zorgvraag. Anders dan Hagepoortplein en Neocura stellen, volgt hieruit niet dat zorgbehoevenden in brede zin de beoogde doelgroep zijn. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat in de ruimtelijke onderbouwing specifiek het gebruik van de zorgwoningen door mensen met dementiële syndromen en ouderen met een somatische zorgvraag is aangevraagd. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt niet dat is beoogd in het gebouw zorgbehoevenden in brede zin of ook volwassenen vanaf ongeveer 45 jaar met een GGZ-achtergrond te huisvesten. Al op blz. 2 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat de doelgroep van het voorgenomen woonzorgcomplex mensen betreft met dementiële syndromen, overwegend ouderen van boven de 65 jaar en dat het aan de orde zijnde beschermd wonen met intensieve dementiezorg CIZ-geïndiceerd is vanaf Zorgprofiel VV-5. Vervolgens wordt in de paragrafen 3.1 tot en met 3.3 uitvoerig onderbouwd dat er een behoefte bestaat aan woningen voor dementerende ouderen, dat het plan daaraan tegemoet komt en daarom past in landelijk, provinciaal en gemeentelijk beleid. Ook bij de onderbouwing van de omgevingsaspecten wordt steeds uitgegaan van deze specifieke doelgroep. Bij het aspect parkeren staat bijvoorbeeld dat de bewoners, in casu zorgbehoevenden met dementiële syndromen, niet in het bezit zijn van een auto. Gelet hierop is de vermelde doelgroep van mensen met dementiële syndromen en ouderen met een somatische zorgvraag niet slechts een voorbeeld zoals Neocura stelt, maar is dat de aangevraagde doelgroep waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid is onderbouwd.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 28-11-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2025:5794
Gijsbert Keus