De Afdeling oordeelt, gelet op de 18 december-uitspraak, dat er aanleiding is om haar rechtspraak over intern salderen te wijzigen bij bestemmingsplannen. Dit betekent dat de referentiesituatie niet meer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling op voorhand zijn uitgesloten. Intern salderen met de referentiesituatie mag wel als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling. Voor bestemmingsplannen waarin een dergelijke mitigerende maatregel wordt ingezet, geldt een vergewisplicht ter invulling van de motiveringsplicht van het additionaliteitsvereiste.
Casus
De raad van de gemeente Rijswijk heeft een bestemmingsplan vastgesteld dat de ontwikkeling van een woongebied (1.000 woningen) mogelijk maakt. Stichting ‘Pasgeld Natuurlijk’ heeft hiertegen beroep ingesteld. De stichting betoogt dat de raad ten onrechte op basis van een voortoets tot de conclusie is gekomen dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Ter onderbouwing verwijst de stichting naar de 18 december-uitspraak. De Stichting meent dat die uitspraak ook van toepassing is op plannen. Verweerder betoogt dat de gewijzigde rechtspraak over intern salderen in het kader van een natuurvergunning voor een project zoals uiteengezet in de 18 december-uitspraak, niet van toepassing is op plannen.
Rechtsvragen
1. Is er voor de Afdeling gelet op de 18 december-uitspraak aanleiding om haar rechtspraak over intern salderen bij bestemmingsplannen te wijzigen?
2. Mag de referentiesituatie worden betrokken in de voortoets voor de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die mogelijk wordt gemaakt in het bestemmingsplan, op voorhand zijn uitgesloten?
3. Mag intern salderen met de referentiesituatie worden betrokken in de passende beoordeling?
4. Hoe kan het bevoegd gezag motiveren dat het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt ingezet als mitigerende maatregel, niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of als passende maatregel (additionaliteitsvereiste)?
1 en 2. Intern salderen niet in voortoets
De Afdeling komt in deze uitspraak tot de conclusie dat er aanleiding is om haar rechtspraak over intern salderen bij bestemmingsplannen te wijzigen. Die wijziging houdt kortgezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die mogelijk wordt gemaakt in een bestemmingsplan, op voorhand zijn uitgesloten.
In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie en de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die in het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt op zichzelf moeten worden onderzocht. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten, dan moet een passende beoordeling worden opgesteld waaruit de zekerheid wordt verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Die passende beoordeling zal vaker dan voorheen nodig zijn.
De Afdeling komt, gelet op de 18 december-uitspraak, dan ook tot het oordeel dat er aanleiding is om haar rechtspraak over intern salderen in de voortoets ook te wijzigen bij bestemmingsplannen. Dit betekent dat, evenals bij projecten, de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling op voorhand zijn uitgesloten. Intern salderen met de referentiesituatie mag wel onder voorwaarden als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die mogelijk wordt gemaakt in het bestemmingsplan.
3. Intern salderen in passende beoordeling
Intern salderen met de referentiesituatie mag als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die mogelijk worden gemaakt in het plan. De wijze waarop de referentiesituatie kan worden betrokken als mitigerende maatregel en de voorwaarden waaronder dat mag, zijn hierna uitgewerkt.
Intern salderen als mitigerende maatregel mag worden betrokken in een passende beoordeling. Dat betekent dat in de passende beoordeling van de gevolgen van een ruimtelijke ontwikkeling die in een bestemmingsplan is voorzien, rekening mag worden gehouden met de referentiesituatie die als gevolg van het realiseren van het bestemmingsplan zal worden veranderd of geheel of gedeeltelijk zal worden beëindigd. Evenals geldt voor milieu- en natuurtoestemmingen mag dat alleen als is voldaan aan de in de rechtspraak ontwikkelde voorwaarden voor het betrekken van een mitigerende maatregel in een passende beoordeling (zie overweging 20 van de 18 december-uitspraak).
Een belangrijke voorwaarde voor het mogen betrekken van de voordelen van mitigerende maatregelen in een passende beoordeling is dat die voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan.
De Afdeling wijst er daarbij op dat de wijziging of de beëindiging (of een combinatie daarvan) van een feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie (de referentiesituatie) bij wijze van mitigerende maatregel in de regel zal kunnen worden beschouwd als een beschermingsmaatregel die functioneel is verbonden aan de uitvoering van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling, en niet als een beschermingsmaatregel waarvan de verwachte voordelen afhankelijk zijn van een ontwikkeling of reactie in de natuur, het ecologisch systeem of van een diersoort. Dat betekent dat deze (functioneel verbonden) mitigerende maatregel in de regel nog niet getroffen hoeft te zijn ten tijde van de passende beoordeling, maar dat de verwachte voordelen van deze maatregel wel dienen vast te staan ten tijde van de passende beoordeling.
Verder dient gewaarborgd te zijn dat de maatregelen zijn geëffectueerd voordat de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling waarvoor de maatregelen worden ingezet, zich zullen voordoen. Verzekerd moet zijn dat de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie is gerealiseerd en niet meer kan worden hervat en dat de daarmee gepaard gaande positieve effecten op Natura 2000-gebieden zijn gerealiseerd voordat de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling zich zullen voordoen. Verder dient gewaarborgd te zijn dat de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie waaraan de referentiesituatie wordt ontleend, uitsluitend kan worden ingezet voor de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. Dubbele inzet van de referentiesituatie, bijvoorbeeld ook ten behoeve van extern salderen, dient te worden voorkomen.
Hieronder zal de Afdeling ingaan op de wijze waarop aan de in 21.1 en 21.2 genoemde voorwaarden kan worden voldaan bij intern salderen bij bestemmingsplannen. Voor de wijze waarop aan de bovengenoemde voorwaarden kan worden voldaan bij extern salderen, wijst de Afdeling op eerdere rechtspraak, zoals overweging 43.2 van haar uitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 en overweging 15-15.4 van haar uitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1082.)
Intern salderen bij bestemmingsplannen kan voor verschillende situaties worden toegepast.
Bij intern salderen wordt de feitelijk aanwezige en planologische legale situatie ingezet op dezelfde locatie als waar een ruimtelijke ontwikkeling is voorzien. Gelet op de verschillende mogelijkheden zal de wijze waarop aan de in 21.1 en 21.2 genoemde voorwaarden kan worden voldaan per situatie kunnen verschillen. De raad zal daarom per geval moeten bezien welke ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, welke waarborgen passend zijn en op welke wijze in deze waarborgen voorzien kan worden in het bestemmingsplan.
Relevant daarbij is ook of de referentiesituatie feitelijk al is beëindigd, en of de referentiesituatie geheel wordt wegbestemd of onder het overgangsrecht wordt gebracht. Wanneer de ruimtelijke ontwikkelingen bestaan uit rechtstreekse bouw- en/of gebruiksmogelijkheden kan, voor een passende borging van het intern salderen, worden gedacht aan voorwaardelijke verplichtingen, bouwvoorschriften en/of verbodsbepalingen. Verzekerd moet zijn dat de beoogde ruimtelijke ontwikkeling waarvoor intern salderen noodzakelijk is, alleen kan worden gerealiseerd als het feitelijk aanwezige gebruik voorafgaand aan de bestemmingsplanvaststelling, dat anders op grond van het gebruiksovergangsrecht uit artikel 3.2.2. van het Besluit ruimtelijke ordening mag worden voortgezet, wordt beperkt of beëindigd. Zoals hierboven aangegeven moeten de voorwaarden ertoe strekken dat, voordat de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling op de relevante Natura 2000-gebieden zich kunnen voordoen, verzekerd is dat de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie is gerealiseerd, de positieve effecten daarvan op Natura 2000-gebieden zijn gerealiseerd en dat de gewijzigde of beëindigde referentiesituatie niet meer kan worden hervat, waarmee dubbele inzet wordt voorkomen.
4. Rol van intern salderen in de passende beoordeling: additionaliteitsvereiste
De uitspraak heeft tot gevolg dat intern salderen alleen kan als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat intern salderen alleen als mitigerende maatregel kan worden ingezet als de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Dit dient steeds in het concrete geval bij de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling beoordeeld en gemotiveerd te worden. Voor de invulling van de motiveringsverplichting geldt voor de raad een vergewisplicht. Dit betekent dat de raad aan zijn motiveringsverplichting kan voldoen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel. Deze vergewisplicht als invulling van de motiveringsverplichting van het additionaliteitsvereiste geldt voor de inzet van alle mitigerende maatregelen (zoals intern en extern salderen) die worden ingezet in een bestemmingsplan dat wordt vastgesteld door de raad.
Uit overweging 13-13.8 van de PAS-uitspraak, zoals bevestigd in overweging 21 van de 18 december-uitspraak, volgt dat een maatregel die naar zijn aard ook kan worden ingezet als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel niet zonder meer kan worden ingezet als mitigerende maatregel in een passende beoordeling van de gevolgen van een plan. Het beperken of beëindigen van een feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie (intern salderen) is een maatregel die ingezet kan worden als instandhoudings- of passende maatregel. Intern salderen kan daarom alleen in de passende beoordeling worden betrokken als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. Dit betekent dat het bevoegd gezag moet kunnen motiveren dat het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt ingezet als mitigerende maatregel, niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of als passende maatregel.
Het bovenstaande betekent dat ook bij bestemmingsplannen waar een mitigerende maatregel wordt betrokken in de passende beoordeling die naar zijn aard ook kan worden ingezet als instandhoudings- of passende maatregel, de raad zal moeten motiveren waarom die maatregel niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel.
Voor de invulling van de motiveringsverplichting voor de raad geldt het volgende. Zoals de raad terecht betoogt, heeft hij geen bevoegdheden of instrumenten op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) waarmee hij invloed zou kunnen uitoefenen op de keuze van de maatregelen die worden ingezet voor het behalen van instandhoudingsdoelstellingen of het voorkomen van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Op grond van de Wnb dragen in beginsel de colleges van gedeputeerde staten van de provincies ervoor zorg dat de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden in hun provincie worden behaald en treffen zij passende maatregelen als dat nodig is. Ook de verplichting om een beheerplan op te stellen rust in beginsel bij de colleges van gedeputeerde staten. Dit volgt uit artikelen 2.2 en 2.3, eerste lid, van de Wnb. Voor de Natura 2000-gebieden die worden beheerd door één van de ministers, rusten de bovengenoemde bevoegdheden op grond van artikel 2.10 van de Wnb bij die minister. Naast de bevoegdheden die bij een minister kunnen liggen uit hoofde van het beheer, voorziet de Wnb voor de rijksoverheid ook in andere bevoegdheden om invloed uit te oefenen op de staat van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. De Afdeling wijst bijvoorbeeld op de bevoegdheid tot het vaststellen van omgevingswaarden (artikel 1.12a van de Wnb) en het vaststellen van een programma (artikel 1.13 van de Wnb). Aanvullend op bovenstaande bevoegdheden op grond van de Wnb, heeft de rijksoverheid ook andere instrumenten, zoals subsidies, om invloed uit te oefenen op het voorkomen van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring en het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. De Afdeling wijst bijvoorbeeld op de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (ook wel genoemd: Lbv-regeling).
Nu de raad, anders dan de rijksoverheid of de provincie, geen invloed kan hebben op de keuze van te treffen maatregelen, kan hij enkel op basis van openbare gegevens komen tot een invulling van de motiveringsverplichting.
Het verschil aan instrumenten en mogelijkheden om invloed te hebben op de keuze van de maatregelen die worden ingezet ten behoeve van de staat van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden, betekent dat de raad aan zijn motiveringsverplichting kan voldoen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel.
Het bovenstaande betekent dat voor bestemmingsplannen die worden vastgesteld door de raad waarin een mitigerende maatregel wordt ingezet, een vergewisplicht geldt ter invulling van de motiveringsplicht van het additionaliteitsvereiste. Dit geldt dus voor de inzet van alle soorten mitigerende maatregelen, waaronder intern en extern salderen, die worden ingezet ten behoeve van een ruimtelijke ontwikkeling in een bestemmingsplan.
Gelet op wat uiteengezet is onder 23.2, is de invulling van de motiveringsplicht in de vorm van een vergewisplicht dus anders voor een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door de raad dan voor plannen of toestemmingsbesluiten genomen door een provinciebestuur of de minister, zoals bijvoorbeeld een provinciaal inpassingsplan of tracébesluiten (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625, en 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3981).
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 14-01-2026
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2026:193
Koert Ottens