De artikelonderdelen uit de planregels voorzien niet in een voorwaardelijke verplichting, maar in de directe plicht om de landschappelijke inpassing te realiseren, onafhankelijk van de omstandigheid of een bepaald initiatief wordt gerealiseerd. Dit gebod verdraagt zich niet met het aan de Wro ten grondslag liggende uitgangspunt dat een bestemmingsplan grondgebruikers niet kan verplichten tot het zonder meer uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is geregeld. Hierdoor zijn deze artikelonderdelen evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.
Casus
Het Buitengoed ligt aan de rand van Zwolle en heeft een oppervlakte van ongeveer 14 ha. Eisers wonen ten noorden van het Buitengoed. Hun woningen liggen op korte afstand van de rand van het terrein. Tot 2016 werd dit terrein gebruikt door het sociale werkvoorzieningsbedrijf Wezo, onder meer als tuinbouwbedrijf, kwekerij en kantoorruimte.
In het voorjaar van 2016 heeft [bedrijf 1] BV het Buitengoed gekocht met het doel om het terrein te veranderen in een cluster van maatschappelijke bedrijvigheid en dagbesteding voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Om dat mogelijk te maken, is in 2018 door de gemeenteraad van Zwolle het bestemmingsplan vastgesteld. Het inrichtingsplan is als bijlage 1 bij dit bestemmingsplan gevoegd.
Eisers hebben in het algemeen geen moeite met het bestemmingsplan en het daarbij behorende inrichtingsplan. Hun bezwaren richten zich tegen de feitelijke inrichting en het feitelijke gebruik van het terrein. Zij hebben er vooral moeite mee dat op het terrein allerlei bedrijvigheid plaatsvindt die volgens hen in strijd is met het bestemmingsplan en waar zij overlast van ondervinden. Zij stellen dat deze bedrijvigheid niet maatschappelijk en niet kleinschalig is, zoals in (de toelichting bij) het bestemmingsplan is voorgeschreven. Ook zijn zij het er niet mee eens dat het inrichtingsplan niet wordt uitgevoerd, waardoor volgens hen geen sprake is van een goede landschappelijke inpassing. Daarom hebben eisers het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (het college) gevraagd om handhavend op te treden tegen (kort samengevat) alle activiteiten en bouwwerken die in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan.
Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek hebben op verschillende momenten gemeentelijke controles plaatsgevonden. Daarbij zijn meerdere strijdigheden met het bestemmingsplan geconstateerd. In dat kader is het college door middel van de besluiten van 26 november 2020 handhavend opgetreden tegen de (zelfstandige) houtzagerij. Deze overtreding is inmiddels beëindigd. In deze besluiten is het college niet handhavend opgetreden tegen de andere (bedrijfs)activiteiten op het Buitengoed. Hieruit volgt dat het college het handhavingsverzoek van eisers ten aanzien van deze activiteiten impliciet heeft afgewezen. Daartegen hebben eisers bezwaar gemaakt.
In het bestreden besluit heeft het college dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het gaat om het zonnepark, de schaapskooi, de bedrijfswoning en de stichting ‘Meedoen in het Groen’ (de stichting) en ongegrond verklaard voor zover het gaat om het Autismehuis, het hoveniersbedrijf, de timmerwerkfabriek, [bedrijf 5], de smederij, het timmerwerkbedrijf [bedrijf 6] (het timmerwerkbedrijf), autobedrijf [bedrijf 7] (het autobedrijf), de houtzagerij en het niet volledig uitvoeren van het inrichtingsplan. Eisers zijn het daar niet mee eens en hebben daarom beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Eisers stellen zich onder meer op het standpunt dat het Buitengoed niet is ingericht zoals dit is voorgeschreven in de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels en het inrichtingsplan. Het college heeft betoogd dat de naleving van deze bepalingen niet kan worden afgedwongen, omdat ze onverbindend moeten worden verklaard of buiten toepassing moeten worden gelaten, omdat ze in strijd zijn met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
Rechtsvraag
Zijn de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels evident in strijd met de Wro?
Uitspraak
In de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat tot een gebruik dat strijdig is met de gegeven bestemming ‘agrarisch’ respectievelijk ‘maatschappelijk’ in ieder geval wordt gerekend het gebruik van de gronden indien de landschappelijke inpassing niet wordt uitgevoerd en in stand wordt gehouden zoals weergegeven in het als bijlage 1 bij het bestemmingsplan gevoegde inrichtingsplan.
Dit inrichtingsplan bestaat uit een situatietekening van het Buitengoed waarop onder meer is aangegeven waar zich bepaalde elementen, zoals bebouwing, paden, wegen, parkeerplaatsen en bosplantsoenen, bevinden of waar deze elementen zullen worden gerealiseerd. Uit (de toelichting op) het bestemmingsplan en het daarbij behorende vaststellingsbesluit leidt de rechtbank af dat het de bedoeling van de raad was dat het inrichtingsplan zou worden uitgevoerd en dat de raad het in het kader van een goede ruimtelijke ordening ook noodzakelijk vond dat dit zou gebeuren. Tussen partijen is niet in geschil dat dit inrichtingsplan (nog) niet volledig is uitgevoerd. Ook is tussen partijen niet in geschil dat op locaties waar in het inrichtingsplan bosplantsoenen zijn aangegeven nu onder meer parkeerplaatsen, een kinderspeelplaats, een wasstraat en een groendepot zijn gerealiseerd.
De rechtbank constateert dat de raad heeft verzuimd om de verschillende elementen uit het inrichtingsplan te vertalen in bestemmingen en regels waaraan bestaande bouwwerken en activiteiten en nieuwe (bouw)plannen kunnen en moeten worden getoetst. In het verlengde hiervan heeft de raad nagelaten om te voorzien in een voorwaardelijke verplichting ter realisatie en instandhouding van het inrichtingsplan.
De rechtbank stelt vast dat het niet volledig uitvoeren van het inrichtingsplan in strijd is met de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels. Het college heeft echter betoogd dat de naleving van deze bepalingen niet kan worden afgedwongen, omdat ze onverbindend moeten worden verklaard of buiten toepassing moeten worden gelaten, omdat ze in strijd zijn met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.
De mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de handhaving, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, strekt, gelet op de appellabiliteit van het bestemmingsplan en de rechtszekerheid en belangen van derden, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Uit het hierbij gehanteerde evidentiecriterium volgt in dit geval dat de genoemde planregels alleen onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten als sprake is van evidente strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Zie de uitspraken van de Afdeling van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, r.o. 5.3 en 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2947, r.o. 5.4.
De rechtbank stelt vast dat de artikelen 3.5, onder a, en 4.5, onder a, van de planregels niet voorzien in een voorwaardelijke verplichting, maar in de directe plicht om de in het inrichtingsplan aangegeven landschappelijke inpassing te realiseren, onafhankelijk van de omstandigheid of een bepaald initiatief wordt gerealiseerd. Dit gebod verdraagt zich niet met het aan de Wro ten grondslag liggende uitgangspunt dat een bestemmingsplan grondgebruikers niet kan verplichten tot het zonder meer uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is geregeld. Hierdoor zijn de artikelen 3.5, onder a, en 4.5, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro vastgesteld. Daarom verklaart de rechtbank deze bepalingen onverbindend.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Overijssel
Datum Uitspraak : 01-10-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RBOVE:2024:5100
Ruud Veenhof