De rechtbank heeft het begrip ‘zwaar ongeval’ uit het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 niet juist uitgelegd door aansluiting te zoeken bij het begrip ‘ramp’ als bedoeld in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s. Als de exploitant maatregelen treft die een zwaar ongeval voorkomen, ontstaat er ook geen ernstig gevaar. De minister moet bij het opleggen van een eis ingaan op de maatregelen die de exploitant al heeft getroffen en op de vraag waarom naast die maatregelen nog andere maatregelen nodig zijn ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan.
Casus
NWB exploiteert een inrichting voor de op- en overslag van drinkbare en industriële alcohol, biodiesel en plantaardige oliën. Op het terrein staan 99 bovengrondse cilindrische opslagtanks met een totale capaciteit van ongeveer 54.000 m3, verdeeld over vier tankputten. In 98 opslagtanks wordt alcohol opgeslagen, met diverse concentraties aan ethanol. Ethanol is een brandbare vloeistof. Eén van de opslagtanks wordt gebruikt als calamiteitentank.
Op 11 en 12 mei 2016 heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW overtredingen van de Arboregelgeving geconstateerd. De Inspectie SZW heeft onder meer vastgesteld dat NWB artikel 5, eerste lid, van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo) heeft overtreden, omdat zij niet alle maatregelen heeft getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid te beperken.
Bij besluit van 5 december 2016 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de staatssecretaris) aan NWB met toepassing van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) acht eisen gesteld over de wijze waarop artikel 5 van het Brzo in haar inrichting moet worden nageleefd. In dit besluit luidt eis 4 over het aanbrengen van een overvulbeveiliging als volgt:
‘De tanks dienen te zijn uitgevoerd met:
– een instrumentele voorziening voor het bepalen van het vloeistofniveau die ter plaatse en in de controlekamer kan worden afgelezen;
– een hoogniveau-alarmering die ter plaatse en/of in de controlekamer alarm geeft voordat het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank wordt bereikt (…);
– een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging (OOB) die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen, waarmee voorkomen wordt dat de tank kan overvullen.’
De staatssecretaris heeft eis 4 ook waar het gaat om een onafhankelijke overvulbeveiliging (OOB) in bezwaar gehandhaafd.
Bij uitspraak van 2 juni 2021 heeft de rechtbank het door NWB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 oktober 2019 vernietigd voor zover daarin eis 4, over het aanbrengen van een OOB op de opslagtanks, in stand is gelaten. De rechtbank heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister) opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar.
Rechtsvragen
1. Hoe dient het begrip ‘zwaar ongeval’ uit de Brzo te worden uitgelegd?
2. Is het ontstaan van ernstig gevaar (mede) afhankelijk van maatregelen die de werkgever heeft getroffen?
3. Op welke maatregelen dient de minister in te gaan bij het opleggen van een eis?
4. Bestaat aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie?
Uitspraak
1. Het Brzo strekt tot uitvoering van de Seveso III-richtlijn. Artikel 5, eerste lid, van de Seveso III-richtlijn is geïmplementeerd in artikel 5, eerste lid, van het Brzo. De exploitant is op grond van dit artikellid verplicht alle maatregelen te treffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de omzetting van de richtlijn in het Brzo wat deze bepaling betreft niet juist heeft plaatsgevonden.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Brzo wordt onder ‘zwaar ongeval’ verstaan: de gebeurtenis als gevolg van ongecontroleerde ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een inrichting, waardoor onmiddellijk of na verloop van tijd ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu binnen of buiten de inrichting ontstaat en waarbij één of meer gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Het begrip ‘zwaar ongeval’ uit artikel 3, aanhef en onder 13, van de Seveso III-richtlijn is daarmee nagenoeg letterlijk overgenomen in het Brzo. De zinsnede ‘(een gebeurtenis) zoals een zware emissie, brand of explosie’ uit in artikel 3, aanhef en onder 13, van de Seveso III-richtlijn is als zodanig niet in het Brzo overgenomen. Deze voorbeelden uit de Seveso III-richtlijn moeten wel worden betrokken bij de richtlijnconforme uitleg van artikel 1, eerste lid, van het Brzo. In dit licht acht de Afdeling de overweging in de Vopak-uitspraak dat het enkele onbedoeld uitstromen van een gevaarlijke stof uit een leiding nog geen zwaar ongeval is, ook voor de situatie van NWB juist. Uit de hiervoor genoemde zinsnede volgt dat de Uniewetgever bij een zwaar ongeval juist aan een gebeurtenis als een zware emissie, (zware) brand of (zware) explosie heeft gedacht en niet het enkele vrijkomen van een brandbare stof. Net als in de Vopak-uitspraak brengt het overvullen van de tanks in de situatie van NWB niet per definitie mee dat er ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu ontstaat. Naar het oordeel van de Afdeling is er niet in het algemeen een specifieke gebeurtenis als ‘zwaar ongeval’ aan te wijzen. De Afdeling begrijpt dat de minister op dit punt meer duidelijkheid wenst, maar of van een ‘zwaar ongeval’ sprake is, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. In andere situaties dan van NWB kan het uitstromen van een gevaarlijke stof wel het ‘zware ongeval’ zijn, bijvoorbeeld bij een zware olielekkage op het oppervlaktewater waarbij direct ernstig gevaar voor het milieu ontstaat.
De minister betoogt terecht dat de rechtbank het begrip ‘zwaar ongeval’ niet juist heeft uitgelegd door aansluiting te zoeken bij het begrip ‘ramp’ als bedoeld in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). In artikel 1 van de Wvr wordt ‘ramp’ omschreven als ‘een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken’. Zoals de minister terecht aanvoert is niet elk zwaar ongeval een ramp, maar slechts als aan de bijkomende kwalificaties in artikel 1 van de Wvr is voldaan. In de Memorie van toelichting bij de Wvr wordt dan ook opgemerkt dat de begrippen ‘ramp’ en ‘zwaar ongeval’ een verschillende lading hebben: een ramp is een gebeurtenis met een veel zwaardere lading dan een zwaar ongeval (Kamerstukken II 2006/07, 31117, nr. 3, p. 55-56). Een en ander blijkt ook uit de Nota van toelichting bij het Brzo (Stb. 2015, 272, p. 54), waarin staat dat de omschrijving van zwaar ongeval overeenkomt met het begrip ‘ramp’, indien het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd, en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.
Uit het voorgaande volgt dat een zwaar ongeval inderdaad soms ook een ‘ramp’ kan zijn. De door de rechtbank gehanteerde maatstaf dat er bij een zwaar ongeval per definitie ernstig gevaar voor het leven ontstaat of dat de gezondheid van veel personen of het milieu in ernstige mate wordt bedreigd, is echter te zwaar. De drempel om een eis te mogen stellen, ligt daarmee lager dan waarvan de rechtbank in haar uitspraak is uitgegaan.
2. De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt dat het ontstaan van ernstig gevaar niet mede afhankelijk is van de maatregelen die de werkgever heeft getroffen. De door de exploitant getroffen maatregelen, zoals bijvoorbeeld het afvangen van een gevaarlijke stof of het voorkomen van ontvlamming, kunnen immers van invloed zijn op de vraag of er onmiddellijk of na verloop van tijd ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu ontstaat. Dat het woord ‘maatregelen’ niet in de begripsbepaling van ‘zwaar ongeval’ als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Brzo voorkomt, doet aan het vorenstaande niet af. De Vopak-uitspraak moet in die zin worden begrepen dat als de exploitant maatregelen treft die een zwaar ongeval voorkomen, er ook geen ernstig gevaar ontstaat.
Daarnaast is NWB, anders dan de minister stelt, niet gehouden eerst de maatregelen te nemen om zware ongevallen te voorkomen, voordat zij de maatregelen mag nemen om de gevolgen van zware ongevallen te beperken. Gelet op artikel 5, eerste lid, van de Seveso III-richtlijn in samenhang gelezen met punt 12 van de considerans, zijn beide typen maatregelen vereist. Daarnaast is de exploitant verplicht alle nodige maatregelen te nemen en niet alle denkbare maatregelen. De vraag welke maatregelen noodzakelijk zijn, is in de eerste plaats ter beoordeling van de exploitant. De Afdeling wijst op punt 2 van de considerans en artikel 8, eerste lid, van de Seveso III-richtlijn, waaruit volgt dat passende voorzorgsmaatregelen moeten worden genomen om een hoog beschermingsniveau te garanderen voor burgers, de samenleving en het milieu en dat het preventiebeleid hiervoor borg staat. Als een exploitant al het nodige heeft gedaan om ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu te voorkomen, dan wordt naar het oordeel van de Afdeling aan die doelstelling van de richtlijn voldaan.
3. De Afdeling overweegt dat de minister bij het opleggen van een eis moet ingaan op de maatregelen die de exploitant al heeft getroffen en op de vraag waarom naast die maatregelen nog andere maatregelen nodig zijn ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan. De minister kan niet in zijn standpunt worden gevolgd dat alleen maatregelen die ten tijde van de inspectie waren getroffen en uitgaande van het op dat moment geldende preventiebeleid en veiligheidsbeheerssysteem (vbs) in zijn beoordeling moeten worden betrokken. Daarmee onderkent hij niet dat de exploitant naar aanleiding van een voornemen tot het stellen van een eis of na het primaire besluit hangende bezwaar alsnog alle nodige maatregelen kan treffen. Niet vereist is dat die maatregelen overeenstemmen met de voorgenomen of opgelegde eis. Zoals ook in de Vopak-uitspraak is overwogen is het immers in beginsel aan de exploitant om te bepalen welke maatregelen hij neemt. Hoewel een primair besluit wellicht op goede gronden is genomen, is het aan de minister om in het besluit op bezwaar te beoordelen of de exploitant op het moment waarop de beslissing op bezwaar wordt genomen alle nodige maatregelen heeft getroffen, bezien in samenhang met het op dat moment geldende preventiebeleid en vbs. Als hij tot het oordeel komt dat daarmee zware ongevallen worden voorkomen en gevolgen daarvan zijn beperkt, dan ligt het – anders dan de minister ter zitting heeft gesteld – niet in de rede dat hij bij het besluit op bezwaar de door hem gestelde eis handhaaft. In dat geval is immers de noodzaak van een nadere eis komen te vervallen. De rechtbank heeft evenwel ten onrechte maatregelen van na het besluit op bezwaar bij haar beoordeling betrokken. Zij heeft namelijk van belang geacht dat NWB ‘bezig is’ met het aanbrengen van een hoog niveau alarmering en een hoog-hoog niveau alarmering op de opslagtanks. Kennelijk is NWB hangende het beroep eis 4 (deels) gaan uitvoeren. Met het treffen van deze maatregel kon de minister bij het besluit op bezwaar geen rekening houden en dit tast de rechtmatigheid daarvan daarom niet aan.
Niet valt in te zien waarom de rechtbank de Vapour Cloud Assessment van het RIVM en de overige door de minister genoemde onderbouwingen van NWB niet in haar beoordeling mocht meenemen. Zij vormen immers een nadere onderbouwing van het standpunt van NWB dat zich binnen haar inrichting, met haar werkwijze en maatregelen geen zogenoemd Buncefield-scenario kan voordoen, een standpunt dat zij al in haar zienswijze over het voornemen tot het opleggen van een eis heeft ingenomen.
4. De minister stelt terecht dat de artikelen 3 en 5 van de Seveso III-richtlijn nog niet door het Hof zijn uitgelegd. Van een acte éclairé is daarom geen sprake. Uit het voorgaande volgt echter dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de door de minister opgeworpen vragen over de interpretatie van het Brzo in het licht van de Seveso III-richtlijn. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16, en van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 30-10-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2024:4226
Ruud Veenhof