In beginsel moet legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dit geval heeft de raad niet toereikend gemotiveerd dat het niet als zodanig bestemmen van het bestaande legale gebruik (nachtverblijf) met het oog op een goede ruimtelijke ordening nodig is.
Casus
Bij besluit van 20 januari 2022 heeft de raad van de gemeente Aa en Hunze (de raad) het bestemmingsplan ‘’t Ruige Veld Rolde’ vastgesteld. Het plan heeft betrekking op ’t Ruige Veld. Dat is een terrein van ongeveer 20 hectare. Op het terrein zijn een bos, heideveld, een zorginstelling en een kleine joodse begraafplaats aanwezig. Het plan is voornamelijk conserverend van aard en bestemt de bestaande situatie van de zorginstelling. Aan de gronden van de zorginstelling is de bestemming ‘Maatschappelijk’ toegekend, maar in tegenstelling tot het voorgaande bestemmingsplan ‘Rolde dorp’ is in artikel 3.5, aanhef en onder c, van de regels van het plan ‘’t Ruige Veld Rolde’ een specifieke gebruiksregel opgenomen die het gebruik van de gronden en bouwwerken voor nachtverblijf in het plangebied niet toestaat.
Tegen dit is beroep ingesteld door appellanten. Zij betogen onder meer dat de raad het nachtverblijf ter plaatse van de zorginstelling ten onrechte heeft wegbestemd zonder daaraan een deugdelijke belangenafweging en motivering ten grondslag te leggen.
Rechtsvraag
Heeft de raad (voldoende) inzichtelijk gemaakt waarom het gebruiksverbod, waarmee nachtverblijf is uitgesloten, in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening?
Uitspraak
De Afdeling stelt vast dat de raad aan de gronden van de zorginstelling de bestemming ‘Maatschappelijk’ heeft toegekend.
Artikel 3.1 van de planregels luidt:
‘De voor “Maatschappelijk” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. gebouwen ten behoeve van:
[…];
6. sociaal-medische doeleinden;
[…].’
Artikel 3.5 luidt:
‘Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
[…].
c. het gebruik van gronden en bouwwerken voor nachtverblijf.’
Partijen zijn het erover eens dat ter plaatse van de zorginstelling in enige mate nachtverblijf plaatsvindt. De Afdeling stelt vast dat onder het vorige bestemmingsplan ‘Rolde dorp’ de gronden van de zorginstelling de bestemming ‘Maatschappelijk – 2’ hadden. Uit artikel 14.1, aanhef en onder a, onder 6, van de regels van dat plan volgt dat de voor ‘Maatschappelijk – 2’ aangewezen gronden zijn bestemd voor sociaal-medische doeleinden. Het nachtverblijf ten behoeve van de maatschappelijke bestemming was dus op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan toegestaan. In zoverre vormt het huidige gebruik van de zorginstelling voor nachtverblijf dan ook bestaand legaal gebruik dat in beginsel als zodanig in het bestemmingsplan moet worden bestemd. In beginsel moet legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht als de raad aannemelijk maakt dat het gebruik op termijn zal worden beëindigd. Met het overgangsrecht wordt namelijk beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen.
De Afdeling stelt vast dat artikel 3.5, aanhef en onder c, van de planregels op gronden met de bestemming ‘Maatschappelijk’ geen nachtverblijf meer toestaat. Uit paragraaf 3.2 van de plantoelichting blijkt dat de raad deze gebruiksvorm niet meer toestaat omdat hij daarmee tegemoetkomt aan de wens van (direct) omwonenden om de rust in het gebied te herstellen en de natuurontwikkeling te bevorderen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad niet toereikend gemotiveerd dat het niet als zodanig bestemmen van het bestaande legale gebruik met het oog op een goede ruimtelijke ordening nodig is. De raad stelt dat het ruimtelijke belang dat gediend wordt met dit plan bestaat uit het tegengaan van overlast dat door de bewoners van de zorginstelling in de avond- en nachtperiode wordt veroorzaakt. Ter onderbouwing hiervan heeft de raad twee lijsten overgelegd. ‘Lijst 1’ bevat een overzicht van de meldingen die in de periode van 1 december 2019 tot en met 23 juni 2023 zijn ingediend. Het betreft meldingen die betrekking hebben op onder meer vermissingen, verwarde personen en diefstal in de dag-, avond- en nachtperiode. ‘Lijst 2’ bevat een overzicht van meldingen die zijn voortgekomen uit de brandmeldinstallatie in de periode van 23 december 2022 tot en met 2 januari 2023.
De Afdeling acht dit geen overtuigende motivering. De raad heeft namelijk niet gemotiveerd dat ruimtelijke effecten van de zorginstelling leiden tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van de directe omgeving. Hiervoor is van belang dat de afstand tussen de zorginstelling en de dichtstbijzijnde woning ongeveer 250 m is. Dat er sprake is van voornoemde aantasting van het voor- en leefklimaat kan niet worden onderbouwd met de meldingen van ‘Lijst 1’. Ten eerste is de herkomst van die meldingen onbekend, waarbij de Afdeling opmerkt dat Stichting Phusis heeft toegelicht dat veel van de meldingen waarschijnlijk door haarzelf zijn gedaan, omdat zij als gecertificeerde zorginstelling verplicht is om bepaalde incidenten en brandmeldingen te melden. Ten tweede zien de meldingen van deze lijst niet op overlast met ruimtelijke gevolgen van de zorginstelling, maar betreffen het aspecten van openbare orde. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3954, onder 10.3, dient hinder of overlast die het gevolg is van onrechtmatig gedrag, bij de besluitvorming over een bestemmingsplan buiten beschouwing te worden gelaten. Dit soort overlast kan worden tegengegaan in het kader van de handhaving van de openbare orde. Instrumenten ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, zoals het bestemmingsplan, zijn niet bedoeld om dergelijke overlast tegen te gaan. De raad heeft ook niet op andere wijze kunnen motiveren dat er sprake is van een aantasting van het woon- en leefklimaat van de directe omgeving. Voor zover de raad ter onderbouwing daarvan verwijst naar de toekomstvisie, overweegt de Afdeling dat in deze toekomstvisie enkel de passage staat dat in verschillende reacties wordt aangegeven dat omwonenden na een periode van onrust behoefte hebben aan terugkeer van het gevoel van veiligheid en herstel van rust. Deze passage is echter niet onderbouwd met enige concrete gegevens. Het is daarom onduidelijk wie de omwonenden zijn, op welke afstand zij van de zorginstelling wonen, welke ruimtelijke overlast door hen is ervaren en geleid heeft tot onrust en het gevoel van onveiligheid en, bovendien, hoe het wegbestemmen van de mogelijkheid tot nachtverblijf leidt tot een terugkeer van rust en het gevoel van veiligheid. De Afdeling overweegt verder dat de raad op de zitting heeft erkend dat niet inzichtelijk is gemaakt waarom het uitsluiten van nachtverblijf ten behoeve van de maatschappelijke bestemming bijdraagt aan de bevordering van de natuurontwikkeling. Tot slot overweegt de Afdeling dat bovendien niet is gebleken dat er geen behoefte meer is aan 24-uurszorg op deze locatie of dat het om andere redenen aannemelijk is dat het gebruik op termijn zal worden beëindigd.
Omdat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het gebruiksverbod van artikel 3.5, onder c, van de planregels strekt tot een goede ruimtelijke ordening, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro genomen. Het betoog slaagt.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 11-12-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2024:5125
Ruud Veenhof