Een rechtstreeks beroep op de in artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn neergelegde, tot de Staat gerichte, norm is mogelijk indien de Staat deze bepaling niet, niet tijdig of niet naar behoren heeft uitgevoerd. Bij de toetsing van het verslechteringsverbod moet worden uitgegaan van concrete habitats in Natura 2000-gebieden. Hiervoor moet per concreet habitat bekeken worden wat de staat van instandhouding is en welke maatregelen noodzakelijk zijn om verdere verslechtering tegen te gaan. In de ecologische rapporten is per habitat uitgegaan van de landelijke staat van instandhouding. Zonder nadere toelichting kunnen de alarmerende conclusies van de rapporten niet worden vertaald naar alle concrete habitats in concrete Natura 2000-gebieden.
Casus
Greenpeace vordert in een kort geding dat de Staat een plan van aanpak maakt en uitvoert om ervoor te zorgen dat de stikstofdepositie in de voor stikstof gevoelige natuur wordt teruggedrongen. Greenpeace stelt dat de Staat onrechtmatig handelt door de stikstofdepositie op die kwetsbare natuur niet sneller terug te dringen. Zij meent dat de Staat handelt in strijd met het instandhoudingsgebod en het verslechteringsverbod uit de Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn en in zijn beleid onvoldoende bescherming biedt aan de stikstofgevoelige natuur van de Natura 2000-gebieden. Zij vreest dat de meest kwetsbare habitats (vermeld op een Rode Lijst) na eind 2025 onherstelbaar beschadigd raken.
Rechtsvragen
1. Is een rechtstreeks beroep op artikel 6, eerste lid, of artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn mogelijk?
2. Brengt het verslechteringsverbod van artikel 6, tweede lid, de verplichting met zich dat de stikstofdepositie op alle habitats van de Rode Lijst voor eind 2025 onder de kritische depositiewaarde moet zijn gebracht?
Uitspraak
De zogenoemde kritische depositiewaarde (hierna: KDW) is de hoeveelheid stikstof die de natuur per jaar zonder schade kan verdragen. De waarden zijn gebaseerd op in Europees verband vastgestelde uitgangspunten en deze worden ongeveer eens per tien jaar herzien. De laatste herziening van de Europese uitgangspunten dateert van eind 2022. Op verzoek van de Staat heeft Wageningen University & Research de in Europees verband vastgestelde inzichten verwerkt in een nieuw Nederlands KDW-rapport, dat eind juli 2023 is gepubliceerd. Hierbij is de KDW voor een deel van de habitats verlaagd, voor een deel gelijk gebleven en voor een klein deel verhoogd.
Er zijn in Nederland 162 Natura 2000-gebieden, waarvan 131 of 132 met habitattypen en/of leefgebieden die gevoelig zijn voor stikstof. In veel van de stikstofgevoelige habitats is de stikstofdepositie hoger dan de KDW. Naar aanleiding van de bijgestelde KDW’s heeft Greenpeace B-WARE opdracht gegeven de tabel met rode habitattypen te updaten. Dit heeft geresulteerd in een Urgente Lijst van habitattypen en leefgebieden waarvoor snelle stikstofreductie noodzakelijk wordt geacht om verdere verslechtering te voorkomen. Hiervan worden de zeer urgente (rode) habitattypen en leefgebieden waarvoor stikstofreductie voor eind 2025 noodzakelijk wordt geacht, aangeduid als de Rode Lijst. De habitattypen en leefgebieden waarvoor stikstofreductie in 2030 noodzakelijk wordt geacht, worden aangeduid als de ‘Oranje Lijst’.
In dit kort geding moet worden beoordeeld of de Staat tegenover Greenpeace onrechtmatig handelt door de habitats van de Rode Lijst in de Natura 2000-gebieden niet eerder dan onder het huidige beleid het geval zal zijn onder de KDW te brengen.
1. De instandhoudingsverplichting van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn (en artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn) dwingen tot het treffen van instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de habitattypen en de soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Het zijn (positieve) maatregelen waarmee uitvoering wordt gegeven aan de instandhoudingsdoelen die voor elke soort of habitattype in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. Bij het treffen van instandhoudingsmaatregelen moet rekening worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Dit betekent dat het aan de lidstaten is te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven.
Het verslechteringsverbod van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de habitattypen en de soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, te voorkomen. Bij het nemen van passende maatregelen beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt.
Bij de beoordeling staat voorop dat de Staat een ruime vrijheid heeft om zijn (stikstof)beleid vorm te geven. Voor ingrijpen door de rechter (en zeker de rechter in kort geding) is pas plaats als dat beleid evident onrechtmatig is. Dit kan onder meer het geval zijn als het beleid in strijd komt met een hogere regeling.
Greenpeace kan zich in dit kort geding niet beroepen op de instandhoudingsverplichting van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, al was het maar omdat lidstaten bij het voldoen aan die verplichting de vrijheid hebben om te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven.
Het verslechteringsverbod van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn houdt in dat de lidstaten passende maatregelen moeten nemen om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben in Natura 2000-gebieden, te voorkomen. Hierbij gaat het om verslechteringen en verstoringen op de habitattypen en soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Volgens rechtspraak van het Europese Hof van Justitie beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Uit die rechtspraak volgt verder dat het hierbij niet aanvaardbaar is om te wachten totdat verslechtering of verstoring zich voordoet alvorens maatregelen te nemen. Bij een dreigende verslechtering is de Staat dus verplicht onverwijld maatregelen te nemen.
Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voorziet niet in een stikstofnorm. De bepaling dwingt de Staat er dan ook in beginsel niet toe de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden onder de KDW te brengen. Dit kan anders worden wanneer sprake is van (dreigende) significante schade, en stikstofreductie de enige maatregel is waarmee de verslechtering of verstoring kan worden voorkomen. Volgens Greenpeace is dat het geval.
Een rechtstreeks beroep op de in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn neergelegde, tot de Staat gerichte, norm is mogelijk indien de Staat deze bepaling niet, niet tijdig of niet naar behoren heeft uitgevoerd. Daarbij geldt als voorwaarde dat de betreffende bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is geformuleerd.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter valt niet uit te sluiten dat de gestelde verslechtering van de natuur van de Rode Lijst in strijd is met de op de Staat rustende zorgplicht en dat de schending van die zorgplicht jegens Greenpeace onrechtmatig is. Het feit dat de Staat de stikstofdepositie niet zelf veroorzaakt, neemt niet weg dat het de taak en de plicht is van de Staat om de natuur in (onder meer) de Natura 2000-gebieden te beschermen. Het feit dat de stikstofdepositie de voorbije jaren mede door de inspanningen van de Staat is afgenomen, sluit niet uit dat de Staat tot nog meer inspanningen gehouden is, indien dat noodzakelijk is om verdere verslechtering te voorkomen.
De voorzieningenrechter laat de vraag of Greenpeace een rechtstreeks beroep op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn toekomt nu rusten, omdat het nalaten om maatregelen te treffen tegen een verslechtering die in strijd is met de Habitatrichtlijn ook al snel in strijd zal zijn met de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 van het BW en de op de Staat rustende zorgplicht. De voorzieningenrechter neemt daarom tot uitgangspunt dat Greenpeace zich, op basis van een van de door haar gestelde rechtsgronden, op het verslechteringsverbod van de Habitatrichtlijn kan beroepen.
2. De hiervoor vermelde rapporten nemen tot uitgangspunt dat de stikstofdepositie op de habitats van de Rode Lijst voor eind 2025 onder KDW moet zijn gebracht om verdere verslechtering of zelfs verlies van de betreffende habitats te voorkomen. Ook de op verzoek van de Staat opgestelde Quickscan maakt voor de Rode Lijst melding van deze datum. De Staat heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat van een (veel) latere datum mag worden uitgegaan. Dit maakt dat de Staat er rekening mee moet houden dat het bestaande beleid – waarbij de habitats van de Rode Lijst pas ver na 2030 onder de KDW komen – ernstig tekortschiet om de dreigende verdere verslechtering van de habitats op de Rode Lijst te voorkomen. Hiermee handelt de Staat mogelijk in strijd met het verslechteringsverbod van de Habitatrichtlijn.
Ondanks deze conclusie bestaat er op dit moment onvoldoende grond om aan te nemen dat de Staat op grond van de Habitatrichtlijn de verplichting heeft om de stikstofdepositie op alle habitats van de Rode Lijst voor eind 2025 onder de KDW te brengen. Bij de toetsing van het verslechteringsverbod moet worden uitgegaan van concrete habitats in Natura 2000-gebieden. Hiervoor moet per concrete habitat bekeken worden wat de staat van instandhouding is en welke maatregelen noodzakelijk zijn om verdere verslechtering tegen te gaan. In de hiervoor besproken rapporten is per habitat uitgegaan van de landelijke staat van instandhouding. Zonder nadere toelichting, die Greenpeace niet heeft gegeven, kunnen de alarmerende conclusies van de rapporten niet worden vertaald naar alle concrete habitats in concrete Natura 2000-gebieden. Niet valt uit te sluiten dat in bepaalde gevallen kan worden volstaan met een beperktere stikstofreductie en/of dat deze tegen een latere datum dan eind 2025 kan zijn gerealiseerd. Hierbij merkt de voorzieningenrechter op dat er geen onderbouwing (in de vorm van een of meer rapporten) is overgelegd waaruit volgt dat de stikstofdepositie in concrete, expliciet genoemde, gevallen voor een bepaalde datum onder de KDW moet zijn gebracht. Ook de Ecologische Autoriteit is niet tot de conclusie gekomen dat de stikstofdepositie in de door haar in het kader van de NDA’s getoetste habitats voor eind 2025 onder de KDW moet zijn gebracht.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Den Haag
Datum Uitspraak : 06-06-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RBDHA:2024:8736
Koert Ottens