Niet-belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, die tegen een ontwerpbesluit op basis van het nationale omgevingsrecht een zienswijze heeft ingediend, kan toch bij de bestuursrechter in beroep tegen dat omgevingsbesluit.

Casus

Het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen heeft een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark. De rechtbank heeft zes van de 28 beroepen die zijn ingesteld tegen het besluit niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft de overige beroepen tegen dat besluit ontvankelijk geacht en ongegrond verklaard. Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte het beroep van diegenen die op meer dan 1.000 m afstand van het projectgebied wonen of hun bedrijf hebben, niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren aan dat de uitstraling van het zonnepark ver reikt. Door het open landschap en de locatie van het zonnepark worden ook op meer dan 1.000 m van het projectgebied gevolgen van enige betekenis ervaren. De vergunninghoudster betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet alle beroepen tegen het besluit niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voert aan dat de rechtbank voor alle eisers afzonderlijk had moeten onderzoeken of zij feitelijke gevolgen van het zonnepark ondervinden. Gelet op de afstand tot en het zicht op het projectgebied ondervinden volgens haar geen van de eisers in beroep gevolgen van enige betekenis van het zonnepark.

Rechtsvraag

Heeft de rechtbank terecht de beroepen van omwonenden die op meer dan 1.000 m van het zonnepark wonen, niet-ontvankelijk verklaard?

Uitspraak

De Afdeling ziet aanleiding de ontvankelijkheid primair te bezien tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, OGR 2021-0006, met noot van J.E. Dijk. In dat arrest heeft het Hof onder meer voor recht verklaard dat artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus (hierna: het verdrag) aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat de leden van het in artikel 2, punt 4, van dit verdrag bedoelde ‘publiek’ als zodanig geen toegang tot de rechter hebben om op te komen tegen een besluit dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van dat verdrag valt. Daarentegen verzet artikel 9, derde lid, van dat verdrag zich er wel tegen dat deze personen geen toegang tot de rechter kunnen hebben om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces, die alleen door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend.

De Afdeling begrijpt het oordeel van het Hof in het arrest, in het bijzonder de punten 47 tot en met 52, zo dat wanneer het nationale milieurecht ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces verleent, dat aan ‘het betrokken publiek’ en aan een ieder het recht geeft zienswijzen over een ontwerpbesluit naar voren te brengen, artikel 9, derde lid, van het verdrag zich ertegen verzet dat leden van het publiek die een zienswijze hebben ingediend, de toegang tot de rechter wordt onthouden.

Anders dan is bepaald in artikel 8:1 van de Awb leidt het arrest van het Hof ertoe, dat een niet-belanghebbende die op grond van een wettelijke bepaling op het terrein van het milieurecht een zienswijze naar voren heeft gebracht over een ontwerpbesluit, gelet op artikel 9, derde lid, van het verdrag niet kan worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, als hij vervolgens tegen het besluit beroep instelt. Dit behoeft aanpassing door de wetgever.

Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, ligt het op de weg van de bestuursrechter die de bevoegde rechter is, om over deze besluiten te oordelen en te voorzien in een oplossing. Aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, zal in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit, zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. De Afdeling wijst er in dit verband op dat in het nationale omgevingsrecht een uitbreiding van inspraakrechten in ieder geval is opgenomen in de artikelen 3.8, eerste lid, aanhef en onder d, 3.31, derde lid, aanhef en onder d, 3.33, vierde lid, en 3.35, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo, artikel 10c, aanhef en onder c, van de Ontgrondingenwet, artikel 11, eerste lid, van de Tracéwet, artikelen 5.6, tweede lid, en 5.9, aanhef en onder c, van de Waterwet, artikelen 8.48, 8a.48, derde lid, 8a.60 en 10.39, derde lid, van de Wet luchtvaart en de artikelen 31d, tweede lid, 34, zesde lid en 52d, zevende lid, van de Mijnbouwwet.

Het Hof heeft in de punten 51 en 52 van het arrest overwogen dat de leden van het publiek toegang tot de rechter moeten kunnen krijgen om zich te beroepen op door het nationale omgevingsrecht van een lidstaat verleende ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces. Daaruit volgt echter niet eenduidig dat de beroepsgronden die naar voren gebracht kunnen worden bij de rechter slechts de procedurele aspecten van de inspraakprocedure mogen betreffen. Naar het oordeel van de Afdeling strookt zo'n enge uitleg niet met de achtergrond van het oordeel van het Hof op dit punt, namelijk de bevordering van de nuttige werking van de inspraakrechten. Daarbij is voor de Afdeling ook van belang dat een onderscheid tussen beroepsgronden over inspraakrechten en in het verlengde daarvan liggende materiële gronden niet altijd eenvoudig is te maken, zodat deze uitleg mede de rechtspraktijk dient.

Ter voorlichting van de rechtspraktijk voegt de Afdeling hieraan toe dat te voorzien is dat de beroepsgronden van degene die aldus als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden.

Alle eisers in beroep hebben een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit. Omdat ingevolge artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo een ieder de mogelijkheid heeft een zienswijze naar voren te brengen over een ontwerpbesluit, valt het door eisers ingestelde beroep onder artikel 9, derde lid, van het verdrag. Het beroep van eisers was alleen al om deze reden ontvankelijk. De rechtbank heeft het beroep van sommige appellanten daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 04-05-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2021:953
Gijsbert Keus