Bestemmingsplan verbrede reikwijdte, rechtszekerheid.

Casus

Omgevingsplan voor de wijk Binckhorst in Den Haag. In deze wijk zijn van oudsher veel bedrijven gevestigd. De raad heeft de ambitie om deze wijk op een organische wijze te transformeren naar een levendige gemengde stadswijk waar gewoond en gewerkt wordt. Met het plan beoogt de raad deze transformatie te faciliteren. Met het oog daarop is gekozen voor een flexibel plan waarin onderscheid is gemaakt tussen regels voor bestaande activiteiten en regels voor nieuwe activiteiten.

Rechtsvraag

1. Heeft de gemeenteraad kunnen afzien van specifieke regels voor bestaande bedrijfsactiviteiten?
2. Zijn de bestaande activiteiten die mogen worden voortgezet, voldoende duidelijk geduid?
3. In welke gevallen is een dynamische verwijzing naar beleidsregels toegestaan?

Uitspraak

1. De Afdeling overweegt dat de raad beleidsruimte heeft om een plansystematiek in de planregels op te nemen die volgens hem recht doet aan de door hem beoogde organische transformatie van de Binckhorst. De hiervoor weergegeven toelichting van de raad in aanmerking genomen, is de Afdeling van oordeel dat de raad ervoor heeft mogen kiezen om de functie ‘Transformatiegebied’ in het plan op te nemen. De raad heeft daarbij, gelet op de toelichting die de raad voor die keuze heeft gegeven, kunnen afzien van het opnemen van specifieke bedrijfsbestemmingen voor de bestaande bedrijfsactiviteiten.

2. Gelet op artikel 3, onder a, d en e, van de planregels en de ‘Tabel bestaande activiteiten’ (hierna: de Tabel), in bijlage 2 bij de planregels, is de Afdeling van oordeel dat met deze planregeling in beginsel voldoende duidelijk wordt weergegeven welke bestaande bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan en kunnen worden voortgezet, zodat deze planregeling daarmee voldoende rechtszekerheid biedt. Dit echter met uitzondering van de hierna te bespreken bedrijfsactiviteiten. Daar waar een specifieke beschrijving van de ‘Aard van de activiteit’ in de Tabel ontbreekt en ook uit de titel van het betreffende onderdeel van de Tabel onvoldoende duidelijk is welke activiteit is toegestaan, biedt artikel 3, in samenhang met de Tabel niet de vereiste rechtszekerheid. In de eerste plaats is dit het geval bij het onderdeel in de Tabel ‘Het exploiteren van een bestaand bedrijf (bedrijven met een maximale richtafstand van 10 m voor geluid en 30 m voor geur en gevaar)’. In dit onderdeel is niet inzichtelijk gemaakt welk type bedrijven dit betreft. Ook anderszins is in de planregels niet geregeld (zoals bijvoorbeeld door middel van een lijst of staat van bedrijfsactiviteiten) op welk type bedrijven is gedoeld. Daarmee is onvoldoende duidelijk wanneer zo’n bedrijf, bij wijziging van (de aard van) zijn bedrijfsactiviteiten, niet langer binnen de reikwijdte van dat onderdeel valt. In het verlengde daarvan is ook niet duidelijk of voor die gewijzigde bedrijfsactiviteiten een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit benodigd is.

3. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2004, overweegt de Afdeling dat een dynamische verwijzing naar beleidsregels op grond van artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro is toegestaan. Verder overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar overweging 9.4 van de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388, dat indien een gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan gebruikmaakt van de in artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, en artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw bedoelde bevoegdheid om regels te stellen met een open norm, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels, de raad de betreffende open norm in de planregels voldoende concreet en objectief moet begrenzen. De rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in het (betrokken deel van het) plangebied en de eigenaren en gebruikers van de omgeving ervan brengt dat met zich.
Daarbij is bovendien het volgende van belang. Wil de rechter in het licht van de in een beroepsprocedure tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan aangevoerde beroepsgronden kunnen beoordelen of het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en – waar het in het onderwerpelijke geval gaat om een bestemmingsplan met een zogenoemde verbrede reikwijdte – de doelstellingen, als opgenomen in artikel 7c, eerste lid, onder a en b, van het Besluit uitvoering Chw, getuigt van een zorgvuldige en evenwichtige afweging van belangen en ook overigens niet in strijd is met het recht, de verbeelding en de planregels zelf voldoende inzicht moeten bieden in de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Daarbij is ook van betekenis dat er relevante verschillen bestaan tussen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Deze verschillen zijn onder meer gelegen in de voorbereiding en het al dan niet bestaan van de mogelijkheid om daartegen rechtstreeks rechtsmiddelen aan te wenden. Immers, op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, terwijl tegen een beleidsregel alleen indirect kan worden opgekomen in het kader van de, bijvoorbeeld, tegen een omgevingsvergunning aan te wenden rechtsmiddelen. Verder is aan een beleidsregel inherent dat daarvan op grond van artikel 4:84 van de Awb kan worden afgeweken. De beantwoording van de vraag of een in de planregels opgenomen open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan 1) de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm en, in samenhang daarmee, de beleidsregel, zien, 2) het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm, 3) de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur, en 4) de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet. Daarbij is van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en de omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 24-11-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2021:2649
Jelle van de Poel