Uitleg van het begrip ‘in de chemische industrie gebruikte reactoren’ aan de hand van de bedoeling van de Europese Commissie, afwijking van de grenswaarden uit artikel 5.5, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer onvoldoende gemotiveerd.
Casus
Het college heeft een revisievergunning verleend aan Dow. De ILT heeft hiertegen beroep ingesteld. Zij stelt dat de in de vergunning opgenomen (gesommeerde) emissiegrenswaarde voor NOₓ te ruim is. In geschil is onder meer of de emissiegrenswaarden voor grote stookinstallaties uit paragraaf 5.1.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) op Dow van toepassing zijn en of verweerder kon afwijken van de grenswaarden uit artikel 5.5, eerste lid, van het Activiteitenbesluit.
Rechtsvragen
1. Zijn de kraakfornuizen aan te merken als in de chemische industrie gebruikte reactoren (die zijn uitgezonderd van de werking van het Abm)?
2. Heeft het college voldoende gemotiveerd dat is afgeweken van de grenswaarden uit artikel 5.5, eerste lid, van het Abm?
Uitspraak
1. In dit kader is van belang dat een uitzondering in een Europese richtlijn eng moet worden uitgelegd om te voorkomen dat algemene regelingen worden uitgehold. Dit heeft het Hof ook geoordeeld in het arrest van 22 april 2010 (ECLI:EU:C:2010:213). Ook de context van de regeling dient bij de uitleg te worden betrokken. De rechtbank is van oordeel dat, in het licht van dit arrest, ook de uitzonderingen in artikel 5.1, eerste lid, onder e, en artikel 5.43, onder l, van het Abm beperkt moeten worden uitgelegd. Een zuiver taalkundige uitleg van deze term in de RIE dan wel het Abm of het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) kan leiden tot een te ruim toepassingsbereik van de uitzondering die voorbijgaat aan het doel van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE). In dit geval ziet de rechtbank geen aanleiding voor een zuiver taalkundige uitleg. In een chemische fabriek vinden altijd chemische reacties plaats en een zuiver taalkundige uitleg zou ertoe kunnen leiden dat het Abm op geen enkele stookinstallatie binnen een chemische fabriek van toepassing is. In de considerans van de RIE noch de wetsgeschiedenis van het Abm is steun te vinden voor een dergelijke vergaande uitzondering. Integendeel, het was de bedoeling om de installaties die voorheen onder de werkingssfeer van het Besluit emissie eisen stookinstallaties A (Bees A) vielen, ook onder de werkingssfeer van het Abm te brengen. Partijen zijn het erover eens dat de installaties in het LHC-complex onder de werkingssfeer van het Bees A vielen.
In navolging van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juli 2022 ziet de rechtbank aanleiding om het begrip chemische reactoren uit te leggen aan de hand van de bedoelingen van de Europese Commissie. Die uitleg is weergegeven onder punt 14 van het arrest van het Hof van 22 april 2010:
‘Volgens de Commissie vallen alle in artikel 2, punt 7, tweede alinea, sub a tot en met f, van richtlijn 2001/80 bedoelde installaties onder de uitzonderingen 1 of 2 en is het logisch dat zij niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, omdat de methodologie of de emissiegrenswaarden die deze richtlijn vastlegt, niet gemakkelijk op deze installaties kunnen worden toegepast. Zij zet in dit verband uiteen dat richtlijn 2001/80 tot doel heeft de door de verbranding (oxidatie) van brandstoffen veroorzaakte emissies te reglementeren en dat het procedé voor de berekening van de emissiegrenswaarden als uitgangspunt heeft dat de emissies die worden verwacht ten gevolge van de verbranding van de voor de stookinstallatie gebruikte brandstof, kunnen worden voorspeld. Wanneer de warme rookgassen die van de verbranding van de brandstof afkomstig zijn, zich vermengen met andere stoffen die normaal gezien niet in verband worden gebracht met een verbrandingsproces vóór de emissie, kunnen de resultaten niet voldoende worden voorspeld en kunnen de door deze richtlijn vastgelegde emissiegrenswaarden voor de verbranding van brandstof niet worden toegepast.’
In deze uitleg is een chemische reactor een voorbeeld van de algemene uitzondering in artikel 2, zevende lid, van de Large Combustion Plants (LCP)-richtlijn en niet een op zichzelf staande uitzondering. Deze uitleg komt de rechtbank niet onlogisch voor. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het Hof in het arrest van 22 april 2010 het door de Europese Commissie gemaakte onderscheid tussen installaties die onder de algemene uitzondering vallen en op zichzelf staande uitzonderingen niet van de hand heeft gewezen. De rechtbank is, in navolging van de rechtbank Den Haag, van oordeel dat de uitzondering in de chemische industrie gebruikte reactoren, neergelegd in artikel 28, onder e), van de RIE, een voorbeeld is van de algemene uitzondering in artikel 2, zevende lid, van de LCP-richtlijn. Wil de uitzondering in artikel 2, zevende lid, van de LCP-richtlijn toepassing krijgen, moet dus sprake zijn van direct contact tussen het verbrandingsproduct en de reagerende stoffen in het productieproces. De rechtbank ziet in de conclusie van advocaat-generaal Kokott geen aanleiding om de warmte van een brander in een kraakfornuis als zelfstandig verbrandingsproduct aan te merken en langs die weg de kraakfornuizen als chemische reactor aan te merken, omdat deze ruimere (meer taalkundige) uitleg niet strookt met de door de Commissie gegeven uitleg en de bedoeling van artikel 2, zevende lid, van de LCP-richtlijn. Desgevraagd heeft de StAB ter zitting enkele voorbeelden gegeven van chemische reactoren met direct contact. De doelgerichte uitleg van dit begrip heeft dus niet tot gevolg dat de uitzondering in de RIE en het Abm een loze letter is.
In de kraakfornuizen in het LHC-complex is geen sprake van direct contact tussen het verbrandingsproduct en de voeding die in de installatie worden verhit teneinde een chemische reactie tot stand te brengen. De branders in het fornuis verhitten buizen waardoor de voeding stroomt. De kraakfornuizen kunnen daarom niet als chemische reactor worden aangemerkt in de zin van artikel 28, onder e), van de RIE dan wel artikel 5.1, eerste lid, onder e en artikel 5.43, onder l, van het Abm. Paragrafen 5.1.1 en 5.1.5 van het Abm zijn daarom van toepassing.
2. Het college beslist wat betreft meerdere grote stookinstallatietypes (types 2 tot en met 7) om af te wijken, omdat de werkelijke emissies afwijken van de grenswaarden. Eiser merkt terecht op dat in het bestreden besluit nauwelijks wordt aangegeven wat de technische kenmerken zijn van deze installaties. In het verweerschrift worden de installaties ook over één kam geschoren. De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit de technische kenmerken in te algemene bewoordingen heeft beschreven en daarmee het bestaan en gebruik van de bevoegdheid te gemakkelijk heeft aangenomen. Gelet op het StAB-advies en de Nota van Toelichting waarin staat dat de afwijkingsbevoegdheid is gereserveerd voor installaties die technisch afwijken, bijvoorbeeld door een ander ontwerp, andere technieken of afwijkende brandstoffen, is de rechtbank van oordeel dat de technische kenmerken per installatietype hadden moeten worden onderzocht. Hierbij had ook moeten worden gekeken naar de leeftijd van de installaties en de ouderdom van de hierin toegepaste technieken, ook al zijn het BBT-technieken. Deze aspecten spelen een rol bij de beslissing om af te wijken. Een oude smartphone is misschien wel een best beschikbare techniek maar is inmiddels door de tijd achterhaald. De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat dit ook aan de hand is bij de door Dow toegepaste technieken.
Vervolgens had het college per installatietype moeten bekijken of het mogelijk is om aan de grenswaarden te voldoen, wat daarvoor zou moeten gebeuren als dat niet zonder meer lukt, of dat de technische kenmerken noodzaken tot afwijken. Hierbij had het college moeten betrekken of andere methodes om de emissie te reduceren kunnen worden toegepast om de grenswaarde in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm wel te halen. Dit zijn aspecten die het college als relevante omstandigheden had moeten betrekken bij de belangenafweging die ten grondslag moet liggen aan de beslissing om af te wijken met toepassing van de in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm gegeven bevoegdheid.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Oost-Brabant
Datum Uitspraak : 16-10-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RBOBR:2024:4825
Jelle van de Poel