Een PAS-vergunning mag gebruikt worden als referentiesituatie bij intern salderen. In dit geval is intern salderen op basis van de Rendac-uitspraak vergunningplichtig en is een passende beoordeling vereist.
Casus
Gedeputeerde staten hebben een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het in werking hebben, wijzigen en uitbreiden van een melkrundveehouderij. Rechtbank Noord-Nederland heeft het door MOB en Vereniging Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft daar onder meer aan ten grondslag gelegd dat het college een referentiesituatie die ontleend is aan een PAS-vergunning niet in de voortoets mag betrekken. Tegen deze uitspraak hebben zowel gedeputeerde staten als MOB en Leefmilieu hoger beroep ingesteld.
Rechtsvraag
Mag een PAS-vergunning betrokken worden bij het intern salderen in de voortoets?
Uitspraak
De Afdeling is met gedeputeerde staten van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan een PAS-vergunning geen referentiesituatie kan worden ontleend. Dat kan wel, maar anders dan het college ten tijde van het instellen van het hoger beroep veronderstelde, kan de referentiesituatie die ontleend wordt aan een bestaande vergunde situatie niet worden betrokken in de voortoets. Intern salderen, ook met een PAS-vergunning, mag onder voorwaarden als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken.
De Afdeling verwijst voor de motivering van dit oordeel naar de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923. In die uitspraak is onder 17-17.7 uiteengezet waarom de gevolgen van een bestaande vergunde situatie niet in de voortoets kunnen worden betrokken. Onder 18.2-18.7 van die uitspraak is ingegaan op de betekenis van het AquaPri-arrest voor het betrekken van toestemmingen die niet voldoen aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, zoals PAS-vergunningen, in de passende beoordeling voor een nieuw project. Daar zijn ook de argumenten die MOB en Vereniging Leefmilieu in deze zaak in hun schriftelijke uiteenzetting naar voren hebben gebracht besproken, zodat de Afdeling daar kortheidshalve naar verwijst.
Het college heeft in een nadere reactie naar voren gebracht dat het Hof in het Eco-Advocacy-arrest (HvJ EU 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477) niet is teruggekomen van punt 83 uit het PAS-arrest ((HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882). Uit deze twee arresten kan volgens het college dan ook niet worden afgeleid dat de aanvraag voor een natuurvergunning bij de wijziging van een project betrekking moet hebben op het gehele project na wijziging, waarbij in de voortoets geen rekening mag worden gehouden met de bestaande vergunde situatie. De Afdeling gaat daar echter in de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 wel van uit. Het college vraagt om verduidelijking van dit oordeel en de verhouding tussen de twee arresten.
De Afdeling leidt uit de rechtspraak van het Hof, waaronder het PAS-arrest, af dat een beoordeling op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moet plaatsvinden als een activiteit niet meer kan worden beschouwd als één-en-hetzelfde project ten opzichte van het project waarvoor eerder een natuurvergunning of toestemming voor de referentiedatum is verleend. Als niet langer sprake is van één-en-hetzelfde project dan is sprake van een nieuw project waarvan moet worden beoordeeld of daarvoor een natuurvergunning nodig is.
Het college merkt terecht op dat in de Logtsebaan-uitspraak staat dat het nieuwe project dan de wijziging van het project is. De Afdeling is daar in de uitspraak van 18 december 2024 op teruggekomen. In die uitspraak heeft de Afdeling immers uiteengezet dat het nieuwe project het gehele project na wijziging is. Dat de beoordeling van de vergunningplicht betrekking moet hebben op het gehele project na wijziging volgt naar het oordeel van de Afdeling uit de systematiek van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, dat uitgaat van een integrale beoordeling van projecten.
Zoals de Afdeling in 17-17.7 in de uitspraak van 18 december 2024 heeft uiteengezet leidt zij uit het Eco Advocacy-arrest af dat in de voortoets de gevolgen van het project op zich zelf beoordeeld moeten worden, dat wil zeggen zonder daarbij de positieve effecten van mitigerende maatregelen of de beëindiging of wijziging van een bestaande vergunde situatie te betrekken. Bij de beoordeling van de gevolgen van het project op zich zelf mag volgens het Hof rekening worden gehouden met onderdelen in het ontwerp van het project die daar inherent deel van uitmaken en die de schadelijke gevolgen van dat project beperken. De Afdeling leest hierin, anders dan het college, niet een verruiming van wat in een voortoets bij de beoordeling van de gevolgen van een project mag worden betrokken, maar juist een bevestiging dat die beoordeling alleen betrekking mag hebben op de gevolgen van het project op zich zelf.
In dit geval is een aanvraag voor een natuurvergunning gedaan voor de wijziging van het veebestand in de bestaande stallen en de uitbreiding van een ligboxenstal. Door deze wijzigingen is niet langer sprake van één-en-hetzelfde project ten opzichte van het project waarvoor eerder een natuurvergunning is verleend. Voor dat nieuwe project, dat de exploitatie van de gehele melkveehouderij na wijziging omvat, moet worden beoordeeld of een vergunning nodig is en zo ja of die kan worden verleend. Het college zal de aanvraag, die in dit geval al betrekking heeft op het gehele project na wijziging, opnieuw moeten beoordelen waarbij een vergelijking van de gevolgen van de beoogde situatie met de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de bestaande natuurvergunde situatie (intern salderen) mag plaatsvinden in de passende beoordeling. Dat mag als ook voldaan wordt aan de overige eisen voor het betrekken van een mitigerende maatregel in de passende beoordeling.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 30-04-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2025:1957
Sybren Koopmans