In alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, kan artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden.

Casus

De raad van Almelo heeft een bestemmingsplan vastgesteld waarmee wordt beoogd te  voorzien in een plan ter actualisatie van verschillende bestemmingsplannen, met een overwegend consoliderend karakter. De raad stelt dat sommige appellanten verwijtbaar geen zienswijzen naar voren hebben gebracht over het ontwerpplan. Hierdoor kunnen zij volgens de raad alleen opkomen tegen de aangebrachte wijzigingen ten opzichte van het ontwerpplan. Daarvan is volgens de raad geen sprake, voor zover het beroep is gericht tegen de bouwmogelijkheden op het achterliggende plandeel, zodat het beroep volgens de raad in zoverre niet-ontvankelijk is. Appellanten stellen dat aan hen niet kan worden tegengeworpen dat zij geen zienswijzen over het ontwerpplan naar voren hebben gebracht. Volgens hen is de voorwaarde dat eerst een zienswijze naar voren moet worden gebracht over het ontwerpplan om toegang tot de rechter te krijgen, in strijd met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 14 januari 2021 (ECLI:EU:C:2021:7, OGR 2021-0006; arrest Varkens in Nood), moet artikel 6:13 van de Awb in zoverre buiten toepassing blijven.

Rechtsvraag

Leidt het arrest Varkens in Nood ertoe dat aan particulieren niet meer op grond van artikel 6:13 van de Awb kan worden tegengeworpen dat zij geen zienswijzen over een ontwerpplan hebben ingediend?

Uitspraak

Het Hof heeft in het arrest Varkens in Nood onder meer voor recht verklaard dat:

  • artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat de leden van het in artikel 2, punt 4, van dit verdrag bedoelde ‘publiek’ als zodanig geen toegang tot de rechter hebben om op te komen tegen een besluit dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van dat verdrag valt;
  • artikel 9, tweede lid, van het verdrag zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van het daarin bedoelde beroep in rechte, dat wordt ingesteld door niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het in artikel 2, punt 5, van dat verdrag bedoelde ‘betrokken publiek’, afhankelijk wordt gesteld van hun deelname aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit, ook al is deze voorwaarde niet van toepassing wanneer aan hen redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij daar niet aan hebben deelgenomen.

De Afdeling leidt uit de bewoordingen van het arrest van het Hof, in het bijzonder de punten 58 tot en met 60 van het arrest, af dat het oordeel van het Hof over toegang tot de rechter bij besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen (hierna: ‘Aarhus-besluiten’) niet alleen geldt voor non-gouvernementele organisaties, maar voor ‘het betrokken publiek’ in het algemeen. De Afdeling concludeert daarom dat op basis van dit arrest in ieder geval het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen ‘Aarhus-besluiten’, niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Dit betekent dat voor belanghebbenden het beroepsrecht tegen dit soort besluiten niet afhankelijk mag worden gesteld van de in artikel 6:13 van de Awb neergelegde regel die inhoudt dat geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht. Dit geldt niet alleen voor het beroepsrecht als zodanig, maar ook voor de – tot dusverre in de rechtspraak toegepaste – zogenoemde onderdelentrechter bij ‘Aarhus-besluiten’ die met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure tot stand zijn gekomen en die uit verschillende besluitonderdelen bestaan. De Afdeling concludeert dus dat wat in artikel 6:13 van de Awb is bepaald in zoverre voor belanghebbenden bij ‘Aarhus-besluiten’ niet in overeenstemming is met artikel 9, tweede lid, van het verdrag en aanpassing behoeft door de wetgever.

Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, moet worden voorzien in een oplossing. Artikel 6:13 van de Awb mag aan belanghebbenden bij ‘Aarhus-besluiten’ niet worden tegengeworpen, omdat artikel 9, tweede lid, van het verdrag zich daartegen verzet. Welke besluiten ‘Aarhus-besluiten’ zijn en dus in een concreet geval onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen, is niet in algemene zin aan te geven. Het gaat om besluiten over het al dan niet toestaan van activiteiten vermeld in bijlage I bij het verdrag (artikel 6, eerste lid, onder a) en om besluiten over niet in bijlage I vermelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben (artikel 6, eerste lid, onder b).

Onder de eerste categorie vallen – hoofdzakelijk – besluiten over activiteiten in de sfeer van ruimtelijke plannen en vergunningen waarvoor een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt, dan wel waarvoor een m.e.r.-beoordeling moet worden verricht. In de bijlagen van Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEU L 26), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement (PbEU L 124), is aansluiting gezocht bij deze categorie. In het nationale recht is deze categorie vervolgens geïmplementeerd in de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage. Van belang is dat het volgens de systematiek van deze bijlage in veel gevallen van de concrete omstandigheden waaronder een project wordt ondernomen, afhangt of voor een besluit wel of niet een MER of m.e.r.-beoordeling moet worden gemaakt.

Onder de tweede categorie vallen andere besluiten over activiteiten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om besluiten waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege de ligging nabij een Natura 2000-gebied of om besluiten waarbij voorafgaand aan dat besluit een voortoets moet worden verricht om gevolgen voor een Natura 2000-gebied in kaart te brengen. Ook besluiten die onder het bereik van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334) vallen behoren tot deze categorie, net als besluiten waarin rechtstreeks werkende Unierechtelijke voorschriften op milieugebied worden toegepast.

De Afdeling stelt vast dat het toepassingsbereik van artikel 6 van het verdrag niet gemakkelijk op voorhand is af te bakenen. Om het toepasselijke procedurele regime vast te kunnen stellen en op basis daarvan te beoordelen of een beroep van een belanghebbende ontvankelijk is, moet eerst worden beoordeeld of het aangevochten besluit onder het bereik van artikel 6 van het verdrag valt. Dat zal soms bewerkelijk zijn, omdat tot in detail moet worden bekeken of dat besluit onder een van de vermelde categorieën valt. Dat kan onder omstandigheden ook het stellen van prejudiciële vragen noodzakelijk maken. Bovendien kan het bij bepaalde typen besluiten, zoals besluiten tot vaststelling van ruimtelijke plannen, voorkomen dat bepaalde onderdelen wel en bepaalde onderdelen niet onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen. Dit kan ook aan de orde zijn bij gecoördineerde besluitvorming, waarbij in dezelfde procedure zowel besluiten moeten worden getoetst die onder de werkingssfeer van voormeld artikel 6 van het verdrag vallen als besluiten waarbij dat niet het geval is.

De Afdeling verwacht dat er in de praktijk zo veel situaties zullen zijn waarin zo’n inhoudelijke en soms zeer gecompliceerde beoordeling moet worden verricht om na te gaan of het besluit onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag valt, dat de Afdeling het afbakenen van situaties waarin artikel 6:13 van de Awb niet mag worden tegengeworpen aan belanghebbenden, voor de rechtspraktijk onwerkbaar acht. In afwachting van een oplossing door de wetgever kiest de Afdeling daarom voor een uit oogpunt van rechtsbescherming ruimhartige uitleg van het verdrag, vooral ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voorvloeiende recht op toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt. Daarom zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden.

Daarbij beschouwt de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.

De Afdeling tekent hierbij aan dat deze ruimhartige uitleg van het verdrag alleen een rol speelt bij de beoordeling van de ontvankelijkheid, maar niet bij de inhoudelijke toetsing van een besluit.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 14-04-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2021:786
Gijsbert Keus