Verweerder is op grond van de zorgplicht niet bevoegd om maatwerkvoorschriften voor het laagfrequent geluid van airco-units op te leggen.
Casus
Eiseres exploiteert een bioscoop met drie zalen. Ten behoeve van de koeling en verwarming van de filmzalen zijn op het dak van het complex in 2002 vier airco-units geplaatst. De bewoners van een aantal appartementen ondervinden na wijzigingen in de installatie in 2014 geluidsoverlast. In 2018 heeft verweerder metingen laten uitvoeren waaruit blijkt dat in de avond- en nachtperiode de NSG-curve en de Vercammen-curve (die verweerder als toetsingskader hanteert) overschreden worden. Op basis van de onderzoeken kan volgens verweerder geconcludeerd worden dat hinder als gevolg van laagfrequent geluid van de op het dak geplaatste airco-units ontstaat. Bij besluit van 1 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres maatwerkvoorschriften opgelegd met betrekking tot laagfrequent geluid. Deze gaan over het doen van onderzoek en het treffen van maatregelen. Eiseres is hiertegen in beroep.
Rechtsvraag
Is verweerder bevoegd om maatwerkvoorschriften voor het laagfrequent geluid van de airco-units op te leggen op grond van de zorgplicht?
Uitspraak
De rechtbank verwijst naar pagina 185 van de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit. Hierin staat het volgende over de vraag wanneer sprake is van een uitputtende regeling:
‘Van een uitputtende regeling is in ieder geval sprake wanneer voor een bepaald aspect concrete voorschriften zijn uitgewerkt in de vorm van kwantitatieve doelvoorschriften, dan wel wanneer is bepaald dat met betrekking tot dat aspect bij of krachtens dit besluit aangegeven middelen ter bescherming van het milieu moeten worden toegepast of als erkende maatregel kunnen worden toegepast. De houder van een inrichting heeft aldus de zekerheid dat het bevoegd gezag met betrekking tot het desbetreffende aspect de zorgplichtbepaling niet toe kan passen en dus ook niet kan overgaan tot het stellen van een aan de zorgplichtbepaling gekoppeld maatwerkvoorschrift. Bij concrete voorschriften is het stellen van een maatwerkvoorschrift alleen mogelijk indien het concrete voorschrift zelf die mogelijkheid biedt. Van een uitputtende regeling is eveneens sprake, wanneer dit besluit voor een bepaald aspect weliswaar geen concrete voorschriften bevat, maar wel de mogelijkheid tot het stellen van een op het desbetreffende aspect toegesneden maatwerkvoorschrift biedt. Door deze specifieke mogelijkheid tot maatwerk, is het niet mogelijk om ten aanzien van het betreffende aspect ook nog de maatwerkmogelijkheid behorende bij de zorgplichtbepaling in te zetten.’
Artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit bevat geluidsnormen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau (LAmax) die voor de type B-inrichting van eiseres van toepassing zijn. Uit de definitie van ‘geluidsniveau’ in artikel 1 van het Activiteitenbesluit volgt dat deze geluidsniveaus moeten worden berekend in dB(A). Het Activiteitenbesluit verplicht dus om geluid uit te drukken in dB(A). Bij deze berekening in dB(A) wordt een correctie voor de lage frequenties toegepast in verband met de gevoeligheid van het menselijk oor voor deze lage frequenties.
Deze A-weging leidt bij geluid in de lage frequenties tot relatief lage dB(A)-waarden, wat verweerder in het bestreden besluit ook heeft aangegeven. Dat betekent echter niet dat geluid in de lage frequenties niet in deze berekening wordt meegenomen. Geluid met een lage frequentie legt alleen minder gewicht in de schaal. Vaste rechtspraak is dat het Activiteitenbesluit een uitputtende regeling voor geluid bevat. Omdat laagfrequent geluid is meegenomen in de in het Activiteitenbesluit voorgeschreven geluidsnorm en het Activiteitenbesluit voor geluid een uitputtende regeling bevat, was verweerder niet bevoegd om op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften vast te stellen voor laagfrequent geluid. Ook artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit geeft die bevoegdheid niet, omdat ook bij toepassing van die bepaling verweerder is gebonden aan dB(A) als toepasselijke norm. Verweerder mag dus wel andere geluidswaarden vaststellen, maar deze moeten in dB(A) zijn. Het vijfde lid van dit artikel geeft de mogelijkheid om technische voorzieningen en gedragsregels voor te schrijven, maar alleen om aan de geldende geluidsnormen te voldoen en deze voorzieningen of gedragsregels kunnen dus niet worden voorgeschreven, zoals verweerder heeft gedaan, om aan een geluidsniveau te voldoen dat wordt berekend met de Vercammen-curve.
De stelling van verweerder dat met de berekening in dB(A) onvoldoende rekening wordt gehouden met de laagfrequente geluiden en dus dat deze norm en het Activiteitenbesluit onvoldoende bescherming geven, maakt niet dat verweerder in weerwil van de wettelijke regeling maatwerkvoorschriften kan opleggen. Door voor bepaalde vormen van milieuhinder te kiezen om de normering daarvan uitputtend via algemene regels te regelen, heeft de wetgever de rechtszekerheid voor degene die een inrichting drijft voorop willen stellen aan de bescherming van omwonenden. Dit blijkt ook uit de hierboven opgenomen passage uit de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit. Ofschoon de rechtbank op zichzelf de wens van verweerder begrijpt om een berekeningsmethode toe te passen die beter recht doet aan de hinderbeleving van derde-partijen, is het niet aan verweerder om die keuze van de wetgever te doorbreken.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Gelderland
Datum Uitspraak : 09-04-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RBGEL:2021:1896
Jos Legierse