Dat een onderneming in enige mate nadeel kan ondervinden doordat de omzet en inkomsten dalen, acht de Afdeling niet langer afdoende om vanwege mogelijke aantasting van een goed ondernemersklimaat artikel 8:69a van de Awb niet tegen te werpen.

Casus

Bij besluit van 23 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar aan een onderneming een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een crematorium op een perceel in Zevenaar. Appellante exploiteert op ongeveer 3,5 km van het perceel een uitvaartverzorgingsbedrijf in Didam. Daarnaast is appellante voornemens op ongeveer 2,5 km afstand van het perceel een crematorium te realiseren. Het college heeft hiervoor op 28 april 2020 een omgevingsvergunning verleend. Appellante en de onderneming aan wie de vergunning is verleend (de vergunninghoudster) zijn werkzaam in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied en zijn derhalve concurrenten van elkaar. De rechtbank heeft het door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard omdat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste.

Appellante stelt in hoger beroep dat het relativiteitsvereiste haar niet kan worden tegengeworpen bij haar beroep op de ladder van duurzame verstedelijking als vervat in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, omdat er sprake is van relevante leegstand. Hiertoe stelt appellante dat de realisatie van het crematorium van de vergunninghoudster zal leiden tot een daling van de omzet en inkomsten van appellante en dat transformatie van het door appellante te realiseren crematorium zeer bezwaarlijk is. Zij stelt daarnaast dat het relativiteitsvereiste haar ook niet kan worden tegengeworpen bij haar beroep op de norm van een goede ruimtelijke ordening, wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat, omdat haar ondernemersklimaat wordt aangetast. Hiertoe stelt appellante dat de realisatie van het crematorium van de vergunninghoudster leidt tot een vermindering van het aantal crematies bij haar eigen crematorium en daardoor zal leiden tot een daling van omzet en inkomsten. Appellante verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2560, overweging 5 en de uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1374, overweging 3.3. Appellante stelt verder dat de behoefte aan het crematorium van de vergunninghoudster niet deugdelijk in beeld is gebracht en dat het verzorgingsgebied onjuist is afgebakend.

Rechtsvragen

1. Heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat aan appellante het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen voor wat betreft haar beroep op de ladder van duurzame verstedelijking als vervat in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro?
2. Heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat aan appellante het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen voor wat betreft haar beroep op de norm van een goede ruimtelijke ordening, wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat?

Uitspraak

1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 (onder overweging 10.27 t/m 10.29) dienen, als een concurrent stelt dat het besluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg.
Relevante leegstand als hiervoor bedoeld wordt niet reeds aangenomen als de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw, is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatiespecifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik – al dan niet door transformatie – niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.
Op voorhand is niet uitgesloten dat de realisatie van het crematorium van de vergunninghoudster kan leiden tot een verminderde vraag naar crematies bij het crematorium van appellante en daardoor kan leiden tot een daling van omzet en inkomsten. Dat is op zichzelf echter onvoldoende voor het oordeel dat het bestreden besluit tot relevante leegstand zal kunnen leiden. Appellante heeft daarnaast met haar stelling dat haar inkomsten en omzet zullen verminderen als gevolg van minder crematies in haar crematorium vanwege de realisatie van het crematorium van de vergunninghoudster, niet aannemelijk gemaakt dat de realisatie van het crematorium van de vergunninghoudster zal leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten en als gevolg daarvan tot relevante leegstand. De enkele niet onderbouwde stelling dat er in het verzorgingsgebied geen plaats is voor zowel het crematorium van appellante als van de vergunninghoudster, is daartoe niet voldoende. Aangezien appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de komst van de vergunninghoudster zal leiden tot de beëindiging van haar eigen bedrijfsactiviteiten en, als gevolg daarvan, tot relevante leegstand, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of het crematorium van appellante andersoortig zou kunnen worden gebruikt.
De Afdeling is gelet op wat hiervoor is overwogen, van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die het oordeel rechtvaardigen dat de realisatie van het crematorium van de vergunninghoudster tot relevante leegstand zal kunnen leiden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de norm afkomstig uit de ladder van duurzame verstedelijking als gedefinieerd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, gelet op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste, kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van appellante.

2. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank in overweging 5.4 van haar uitspraak voor een beroep op de materiële norm van een goede ruimtelijke ordening, als vervat in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, waarbij het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen, hetzelfde criterium heeft gehanteerd als voor de materiële norm van de ladder van duurzame verstedelijking als vervat in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, inhoudende dat er feiten en omstandigheden naar voren dienen te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Dit betekent dat als relevante leegstand aannemelijk wordt gemaakt, de materiële norm van een goede ruimtelijke ordening strekt tot bescherming van de belangen van appellante.
De Afdeling overweegt dat de materiële norm van een goede ruimtelijke ordening, wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat en de materiële norm van de ladder voor duurzame verstedelijking in elkaars verlengde liggen. Voor toepassing van het relativiteitsvereiste ligt het daarom in de rede hetzelfde criterium te hanteren, te weten, dat relevante (structurele) leegstand aannemelijk moet worden gemaakt. Dat de onderneming van appellante in enige mate nadeel kan ondervinden doordat haar omzet en inkomsten dalen, acht de Afdeling niet langer afdoende om, vanwege mogelijke aantasting van een goed ondernemersklimaat, artikel 8:69a van de Awb niet tegen te werpen. De Afdeling geeft hiermee dus een strengere invulling aan het begrip ‘goed ondernemersklimaat’ als onderdeel van de norm van een goede ruimtelijke ordening, ten opzichte van de invulling die zij hieraan heeft gegeven in onder meer haar eerdere uitspraken van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2560, en 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1374, die ook vermeld zijn in de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, evenals de uitspraak van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2271.
De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht geconcludeerd dat de in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo opgenomen norm van een goede ruimtelijke ordening wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat in dit geval pas tot bescherming van de belangen van appellante – een concurrent – strekt, indien aannemelijk wordt gemaakt dat er sprake zal kunnen zijn van relevante leegstand. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat er sprake zal kunnen zijn van dergelijke relevante leegstand, zoals de Afdeling al hiervoor heeft overwogen. Dit betekent dat de norm van een goede ruimtelijke ordening als genoemd in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, gelet op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste, kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van appellante in zijn hoedanigheid van concurrent.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 13-04-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2022:1086
Gijsbert Keus