Nadere verduidelijking van jurisprudentielijn Afdeling over de vraag wanneer een voorwaardelijke verplichting in een bestemmingsplan is vereist. In casu is een noodzakelijke groene inrichting ten onrechte niet planologisch geborgd.
Casus
Bij besluit van 2 februari 2023 heeft de raad van de gemeente Rotterdam het bestemmingsplan ‘Parkhaven’ vastgesteld. Het bestemmingsplan ‘Parkhaven’ maakt de bouw van 650 woningen mogelijk in acht woontorens aan weerszijden van de Euromast, inclusief ondergrondse parkeergarages. De bouwhoogte van de woontorens varieert van maximaal 26 m tot maximaal 70 m. Ook biedt het bestemmingsplan de mogelijkheid voor onder meer horeca, leisure, kantoren, bedrijven en maatschappelijke voorzieningen. Zowel ondernemers in en nabij het plangebied, stichtingen als ook natuurlijke personen en een bewonersorganisatie hebben beroep ingesteld tegen het plan. Zij vrezen onder andere een aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden in en nabij het plangebied. In het bijzonder is daarbij gewezen op verschillende rijksmonumenten in en nabij het plangebied, zoals de Euromast en Het Park. Volgens appellanten is van een gelijkblijvende ruimtelijke kwaliteit, zoals artikel 6.9 van de Omgevingsverordening vereist, geen sprake.
In de uitspraak geeft de Afdeling een nadere verduidelijking van de lijn in de uitspraken van de Afdeling over de vraag wanneer een voorwaardelijke verplichting in een bestemmingsplan is vereist. Daarbij wordt voor wat betreft het bestemmingsplan ook nader ingegaan of de instandhouding van een hoogwaardige groene inrichting in de buurt van de Euromast voldoende planologisch is geborgd.
Rechtsvragen
1. Is het plan niet in strijd met de Omgevingsverordening dan wel is een hoogwaardige groene inrichting in de buurt van de Euromast voldoende planologisch geborgd?
2. In welke situaties ziet de Afdeling niet langer een rechtvaardiging dat de raad een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening noodzakelijk geachte maatregel niet in de planregels hoeft te borgen?
Uitspraak
1. Wanneer een ontwikkeling kwalificeert als aanpassen, zoals in dit geval, vereist artikel 6.9, vijfde lid, onder b, van de Omgevingsverordening onder meer dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving. Uit het zevende lid volgt dat het in een dergelijke situatie nodig kan zijn om aanvullende ruimtelijke maatregelen te nemen, waaronder het wegnemen van verharding en het toevoegen of herstellen van kenmerkende landschapselementen.
De raad heeft in het verweerschrift en ook op de zitting benadrukt dat de gronden rondom de woongebouwen worden ingericht als een hoogwaardige groene openbare ruimte. Het gebied krijgt volgens de raad een duidelijke kwaliteitsimpuls, onder meer omdat de verharding op de kade van de Parkhaven wordt weggenomen en de kade groen wordt ingericht. Met de hoogwaardige groene openbare inrichting van het plangebied, wordt voorzien in de ruimtelijke maatregelen die op basis van de Omgevingsverordening zijn vereist, aldus de raad. De Afdeling stelt echter vast dat die hoogwaardige groene inrichting, zoals die door de raad wordt benadrukt, onvoldoende volgt uit de planregels bij het bestemmingsplan. Zo is weliswaar op verschillende plaatsen in de planregels bij de bouwregels opgenomen dat sprake moet zijn van een hoogwaardige inrichting van de openbare ruimte als bedoeld in de bij de planregels gevoegde beleidsregel ‘Hoogwaardige stedenbouwkundige inrichting en beeldkwaliteit’, maar naast het feit dat uit die beleidsregel niet duidelijk volgt hoe de hoogwaardige groene inrichting van het plangebied wordt vormgegeven, is in de planregels ook niet geborgd dat die groene inrichting in stand wordt gehouden. Een nadere uitwerking van de groene inrichting en een verplichting tot realisatie en instandhouding daarvan, had in dit geval door middel van een voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten worden opgenomen, omdat blijkens de planstukken en ook de toelichting van de raad op de zitting de hoogwaardige groene inrichting van het plangebied door de raad wordt gezien als een noodzakelijk onderdeel van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan. De raad heeft op de zitting zelf ook te kennen gegeven dat die hoogwaardige groene inrichting onderdeel is van zijn oordeel dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft en de ontwikkeling zorgvuldig wordt ingebed in de omgeving, zoals artikel 6.9, vijfde lid, onder b, van de Omgevingsverordening vereist. Door de aanleg en instandhouding van die hoogwaardige groene inrichting niet in de planregels te borgen, is het bestemmingsplan in strijd met artikel 6.9, vijfde lid, onder b, gelezen in samenhang met artikel 6.9, zevende lid, van de Omgevingsverordening vastgesteld.
2. Met het oog op de rechtspraktijk benadrukt de Afdeling in dit verband dat, anders dan uit eerdere uitspraken van de Afdeling kan volgen, de Afdeling in de hierna genoemde situaties niet langer een rechtvaardiging ziet dat de raad een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening noodzakelijk geachte maatregel niet in de planregels hoeft te borgen. Het gaat om de situaties:
– dat het bevoegd gezag stelt eigenaar, anderszins zakelijk gerechtigde of beheerder te zijn van de gronden waarop zo’n maatregel moet worden gerealiseerd en in stand gehouden, of
– de verwachting uitspreekt in de toekomst eigenaar, anderszins zakelijk gerechtigde of beheerder van die gronden te zullen worden en ook toezegt die maatregel te zullen realiseren en in stand te houden, of
– wijst op privaatrechtelijke afspraken die de realisatie en instandhouding van die maatregel moeten verzekeren.
De reden hiervoor is dat de enkele (toekomstige) eigendoms- of beheersituatie in combinatie met een toezegging omtrent realisatie en instandhouding of een verwijzing naar daarover gemaakte privaatrechtelijke afspraken, onvoldoende afdwingbare waarborgen biedt voor derden die afhankelijk zijn van een publiekrechtelijke regeling die waarborgen biedt voor hun rechtspositie. De rechtszekerheid vereist dat bij een maatregel die uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk wordt geacht voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan, in de planregels wordt voorzien in een publiekrechtelijke borging van de realisatie en instandhouding van die maatregel, tenzij dit anderszins publiekrechtelijk is verzekerd. Dit kan veelal door een daarop toegespitste voorwaardelijke verplichting in de planregels op te nemen. De Afdeling benadrukt hierbij dat een voorwaardelijke verplichting uitsluitend is vereist voor maatregelen die uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk worden geacht. Daarnaast zijn bijvoorbeeld ook noodzakelijk maatregelen die nodig zijn om aan de vereisten uit een andere wettelijke regeling te kunnen voldoen, zoals bijvoorbeeld de aanleg van een geluidwal om aan een wettelijke geluidgrenswaarde te voldoen, of, zoals in dit geval, maatregelen die nodig zijn om aan de vereisten over de ruimtelijke kwaliteit te voldoen die zijn opgenomen in een provinciale verordening. Ook voor dergelijke maatregelen is een voorwaardelijke verplichting vereist in de hiervoor beschreven situaties, tenzij deze maatregelen anderszins publiekrechtelijk zijn verzekerd. Maatregelen die bijvoorbeeld uitsluitend tot doel hebben om onverplicht tegemoet te komen aan derden, zullen meestal niet als noodzakelijk uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening worden gezien. Dit betekent dat daarvoor de opname van een voorwaardelijke verplichting in de planregels niet is vereist.
De vermelding van de raad in het verweerschrift en ook op de zitting dat de gronden in het plangebied waar de hoogwaardige groene inrichting is voorzien eigendom zijn van de gemeente en dat wordt toegezegd dat de beoogde hoogwaardige groene inrichting ter plaatse zal worden gerealiseerd en in stand gehouden, is in dit geval dan ook geen reden om af te kunnen zien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan. Die hoogwaardige groene inrichting is namelijk, zoals hiervoor onder 27.3 is overwogen, in dit geval noodzakelijk uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar onderstaande overweging 31.7, waaruit volgt dat de hoogwaardige groene inrichting ook een noodzakelijk onderdeel is van het voorkomen van een aantasting van de cultuurhistorische waarden van de in het plangebied gesitueerde Euromast. De rechtszekerheid vereist in een dergelijke situatie dat niet alleen de aanleg en instandhouding van de hoogwaardige groene inrichting in de planregels met een voorwaardelijke verplichting wordt geborgd, maar ook dat al bij de planvaststelling duidelijk is hoe die inrichting wordt vormgegeven, bijvoorbeeld via een opgesteld inrichtingsplan dat bij de planregels is gevoegd.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 09-07-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2025:3076
Gijsbert Keus