Het is mogelijk om op aanvraag van een derde een besluit tot intrekking van een natuurvergunning voor een individuele veehouderij te doen. Bij de bijbehorende additionaliteitstoets in het kader van de verslechteringstoets (artikel 6, lid 2 Hrl) moet gemotiveerd worden welke keuzes zijn gemaakt bij de invulling van de beoordelingsruimte door inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare termijn per individueel overbelast Natura 2000-gebied. De noodzakelijke daling is hierbij afhankelijk van de mate van overbelasting.
Casus
Stichting Brabantse Milieufederatie (hierna: BMF) heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant verzocht om de natuurvergunning van een veehouderij gedeeltelijk in te trekken, omdat in het Natura 2000-gebied ‘Kempenland-West’ al sprake is van een overschrijding van de kritische depositiewaarde en er een verslechtering dreigt. Daarom zijn volgens BMF passende maatregelen nodig, zoals bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl), waarnaar wordt verwezen in artikel 5.4, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). BMF ziet de gedeeltelijke intrekking van de vergunning van de veehouderij voor een stal die nog niet opgericht is, als een noodzakelijke passende maatregel. Het college heeft het verzoek tot intrekking geweigerd en het hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank Oost-Brabant heeft het door BMF ingestelde beroep gegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Daarnaast heeft het college een nader besluit genomen, wat eveneens onderdeel is van het hoger beroep.
Rechtsvragen
1. Kan een intrekking van een natuurvergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb op verzoek van een derde worden gedaan en is individuele intrekking mogelijk als meerdere bronnen verantwoordelijk zijn voor de overbelasting van het Natura 2000-gebied?
2. Heeft het college voldoende gemotiveerd dat ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl aan het additionaliteitsvereiste is voldaan?
Uitspraak
1. Individuele intrekking op verzoek
Anders dan het college leest de Afdeling noch in de Wnb noch in de memorie van toelichting bij de Wnb dat een intrekking van een natuurvergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid, alleen ambtshalve is toegestaan en niet op aanvraag van een derde (zie ook overweging 2.2 van de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3244).
De Afdeling stelt voorop dat zij niet in de tekst van de Wnb leest dat een intrekking alleen in de rede ligt, wanneer sprake is van één veroorzaker van de dreigende verslechtering. De Afdeling acht de tekst van de Wnb voldoende duidelijk en acht het daarom op zich niet noodzakelijk om in te gaan op de memorie van toelichting voor de uitleg van de Wnb. Maar omdat het betoog van het college betrekking heeft op die memorie van toelichting, zal de Afdeling hieronder daarop desondanks ingaan.
De pagina’s 107 en 256-257 van de memorie van toelichting gaan over de aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4, en expliciet niet over de gevallen waarvoor een natuurvergunning is verleend voor de activiteiten. Zoals staat op pagina 257, gaat artikel 5.4 van de Wnb over dat soort gevallen. Voor zover het college heeft willen betogen dat wat op pagina 107 staat over het stellen van algemene regels op grond van artikel 2.4, derde lid, van de Wnb, ook relevant is voor toepassing van artikel 5.4 van de Wnb, volgt de Afdeling dit niet. Op pagina 107 staat dat bij toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid moet worden bezien of een specifieke dan wel generieke aanpak het meest doelmatig is. Wanneer de achteruitgang van een gebied duidelijk is toe te schrijven aan de activiteiten van één gebruiker, ligt het voor de hand die activiteit te doen staken of aan te passen door inzet van een individuele aanschrijving. Wanneer een bepaalde categorie van activiteiten op gelijke wijze belastend is voor de natuurwaarden, ligt een generieke werkwijze met algemene regels meer in de rede in het kader van de rechtsgelijkheid. Deze passage op pagina 107 gaat specifiek in op het verschil in het toepassen van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb dan wel het derde lid en is niet vergelijkbaar met het gebruik maken van de intrekkingsbevoegdheid voor gevallen waarin een toestemming is verleend voor de activiteit.
Op pagina 256 waarop de aanschrijvingsbevoegdheid wordt besproken, wordt gesproken over een individueel besluit of algemene regels. Een individueel besluit is goed inzetbaar voor situaties waarin onmiddellijk moet worden ingegrepen om schade voor de te beschermen natuurwaarden te voorkomen, terwijl algemene verbindende voorschriften goed inzetbaar zijn voor categorieën van gevallen. Maar dit betekent niet dat deze uiteenzetting ook betrekking heeft op de intrekking van een individuele natuurvergunning. Deze houdt niet in dat een besluit over het intrekken van een individuele natuurvergunning niet mogelijk of wenselijk is wanneer sprake is van stikstofoverbelasting, veroorzaakt door meerdere activiteiten. Het intrekken van een natuurvergunning kan namelijk onderdeel uitmaken van een pakket aan passende maatregelen die er samen voor zorgen dat een verslechtering wordt voorkomen. Het college kan bij deze afweging ook de mogelijkheid betrekken om andere natuurvergunningen bij wijze van passende maatregel in te trekken, zodat bij een besluit tot intrekking van een natuurvergunning niet doorslaggevend is of dat op verzoek of ambtshalve is gedaan.
Voor zover het college betoogt dat ook het Hof niet verplicht tot het intrekken van natuurvergunningen, overweegt de Afdeling dat het college dit terecht aangeeft. De nationale wetgever heeft namelijk een beoordelingsmarge bij het implementeren van zijn verplichtingen op grond van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Zoals is aangegeven door het Hof onder punten 133-135 in zijn arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (het PAS-arrest), is met de intrekkingsbevoegdheid in artikel 5.4 van de Wnb en de aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb voldoende invulling gegeven aan artikel 6, tweede lid, van de Wnb. Het enkele feit dat het Hof niet verplicht tot intrekking neemt niet weg dat de nationale wetgever heeft besloten om ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl een intrekkingsbevoegdheid in artikel 5.4 van de Wnb op te nemen.
Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in wat het college heeft betoogd, geen grond om te oordelen dat de intrekkingsbevoegdheid uit artikel 5.4 van de Wnb alleen een ambtshalve uit te oefenen bevoegdheid is en niet door een derde verzocht kan worden om van die intrekkingsbevoegheid gebruik te maken. Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat intrekking van een individuele natuurvergunning alleen mogelijk is wanneer alleen de vergunde activiteit de oorzaak is van de dreigende verslechtering of significante verstoring. De uitleg van het wettelijk kader, zoals is uiteengezet in de Logtsebaan-uitspraak, behoeft geen aanpassing.
2. Motivering additionaliteitsvereiste artikel 6, tweede lid, Hrl
Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb ziet op de vraag of de intrekking nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Anders dan door het college is betoogd, gaan de GOL-uitspraak en de Via15-uitspraak niet over de vraag of een maatregel nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl, maar over de vraag of een maatregel nodig is ter uitvoering artikel 6, eerste lid, van de Hrl. Voor de wijze waarop invulling kan worden gegeven aan de motiveringsplicht dat de intrekking niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl, moet aangesloten worden bij de Logtsebaan-uitspraak. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college moet motiveren welke keuzes zijn gemaakt bij de invulling van de beoordelingsruimte door inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare termijn (zie ook overwegingen 21-21.3 van de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (hierna: de 18 december-uitspraak) en de overwegingen 81.4 en 81.5 van de uitspraak van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1971).
(…)
Met verwijzing naar de landelijke en provinciale maatregelen heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat het effect van deze maatregelen is op het Natura 2000-gebied Kempenland-West. Dat volgens het college door de landelijke en provinciale maatregelen sprake zal zijn van een daling van de stikstofdepositie is daarvoor een te algemene motivering. Niet is onderbouwd dat de landelijke maatregelen en provinciale maatregelen zullen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op de relevante natuurwaarden in het Natura 2000-gebied Kempenland-West.
De verwijzing naar de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) en het daarop gebaseerde Programma stikstofreductie en natuurverbetering (Psn) en gebiedsgerichte aanpakken is hiertoe onvoldoende. Hiertoe overweegt de Afdeling dat het ontwerp van het Psn ter inzage is gelegd na het besluit op bezwaar. Daarom was op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar onvoldoende duidelijk dat de daarin opgenomen maatregelen zouden worden uitgevoerd. Het definitieve programma is vastgesteld op 16 december 2022. Daarnaast wordt in het programma ook niet aangegeven welk effect de maatregelen zullen hebben op het Natura 2000-gebied Kempenland-West. Er wordt alleen maar per maatregel een prognose gegeven van een verwacht generiek effect in 2030 zonder motivering wat het effect is op de natuurwaarden per Brabants Natura 2000-gebied. Ook het enkele feit dat volgens het college met de opkoop van zeven piekbelasters in de provincie ongeveer 37.300 kg stikstof verdwijnt, is onvoldoende, omdat niet inzichtelijk is gemaakt wat het effect daarvan is op de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied Kempenland-West.
Het bovenstaande geldt ook voor de verwijzing van het college naar de provinciale maatregelen in de Brabantse Ontwikkelaanpak (BOS) en interim omgevingsverordening (IOV). Het college heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat het verwachte effect is van die maatregelen op het Natura 2000-gebied Kempenland-West en of het door het college verwachte positieve effect voldoende zal zijn om de noodzakelijke daling van stikstofdepositie te bewerkstelligen. Dat de BOS volgens het college in zijn algemeenheid leidt tot een stikstofreductie op Natura 2000-gebieden in de provincie Noord-Brabant, is hiertoe onvoldoende (vergelijk overweging 28.2 van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909, Amercentrale).
Voor zover het college betoogt dat door de rechtbank te hoge eisen worden gesteld aan de motivering, volgt de Afdeling dit niet. Anders dan het college, leest de Afdeling in de aangevallen uitspraak niet dat het college moet onderbouwen dat de maatregelen evenveel stikstofopbrengst hebben als de intrekking van de natuurvergunning. De rechtbank heeft onder 9.5 tot en met 9.10 geoordeeld dat het college moet onderbouwen dat de maatregelen of het pakket van maatregelen een positief effect hebben op het betrokken Natura 2000-gebied, in dit geval Kempenland-West en binnen welke termijn dit positieve effect kan worden bereikt. Dit komt overeen met het motiveringsvereiste onder 7.2 en 7.3 in de Logtsebaan-uitspraak, waarin staat dat het college voor de betrokken Natura 2000-gebieden moet uitleggen welke maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer wordt verwacht dat deze maatregelen effect zullen hebben. De maatregelen moeten leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn.
Ook leest de Afdeling anders dan het college in de aangevallen uitspraak niet dat de rechtbank van oordeel is dat de verwachte voordelen van de maatregelen met zekerheid moeten vaststaan. Dat de rechtbank verwijst naar de Porthos-uitspraak, waarin een toestemming op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl centraal stond, doet daar niet aan af. De rechtbank overweegt namelijk ook dat zij zich ervan bewust is dat in de voorliggende zaak artikel 6, tweede lid, van de Hrl van toepassing is.
In overweging 10.4 van de aangevallen uitspraak gaat de rechtbank in op de onzekerheid over de mogelijke reductie die emissiearme stalsystemen opbrengen. Anders dan het college betoogt, oordeelt de rechtbank hier niet dat, omdat de effectiviteit van de stalmaatregelen niet met de vereiste zekerheid vaststaat, de maatregel niet mag worden ingezet als passende maatregel. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college, gelet op de inmiddels ook door de Afdeling onderkende onzekerheid over het rendement van bepaalde emissiearme stalsystemen, onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met deze maatregel uitvoering wordt gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. Weliswaar hoeft het college niet van elke maatregel de effectiviteit met de vereiste zekerheid vast te stellen, maar het college moet wel aannemelijk kunnen maken dat met het pakket van maatregelen, waaronder de stalmaatregelen, de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn kan worden gerealiseerd in het Natura 2000-gebied Kempenland-West. Dit motiveringsvereiste is in overeenstemming met wat is geoordeeld onder 14.4 tot en met 14.8 in de Logtsebaan-uitspraak. Daarin is overwogen dat de vereiste zekerheid van de voordelige effecten van maatregelen die in een passende beoordeling mogen worden betrokken, niet geldt voor de motivering van de keuze voor andere passende maatregelen dan de intrekking of wijziging van een bepaalde natuurvergunning.
(…)
De Afdeling stelt vast dat het college ten opzichte van het besluit op bezwaar van 21 december 2021, aanvullend heeft gemotiveerd wat de inschatting is van de reductie van stikstofdepositie ten gevolge van de Maatregel Gerichte Aankoop eerste tranche (MGA-1) voor Kempenland-West en aanvullend heeft verwezen naar de Natuurdoelanalyse (NDA), het advies van de Ecologische Autoriteit en de AERIUS Monitor 2022.
Wat betreft de verwijzing naar de Wsn en daaruit voortvloeiende Contourennota en Psn en de BOS overweegt de Afdeling dat het college ook in het nadere besluit geen inzicht heeft gegeven in de gevolgen van deze maatregelen voor het Natura 2000-gebied Kempenland-West. De Afdeling verwijst naar wat daarover is geoordeeld onder 13.4. De Afdeling zal hieronder ingaan op de aanvullende motivering in het nadere besluit.
De prognoses van AERIUS Monitor 2022 zijn gebaseerd op uitgangspunten uit de Klimaat- en Energieverkenning 2020 (hierna: KEV) van het Planbureau voor de Leefomgeving. De KEV stelt twee emissieramingen vast: een op grond van vastgesteld beleid, dat is beleid dat bindend was vastgesteld op de peildatum van 1 mei 2020, en een met voorgenomen beleid. AERIUS Monitor 2022 gebruikt alleen de emissieraming op grond van vastgesteld beleid met als peildatum 1 mei 2020. De Afdeling verwijst kortheidshalve naar paragraaf 3.1 van het ‘overzicht van uitgangspunten scenario aannames en beleid in de KEV 2020’ van 30 oktober 2020 waarin staat welke maatregelen zijn betrokken. De maatregelen met een kruisje onder ‘V’ in de tabel is het vastgestelde beleid dat is betrokken in de AERIUS Monitor 2022.
Op de zitting is toegelicht dat in de NDA voor Kempenland-West is onderzocht of de in AERIUS Monitor 2022 betrokken maatregelen de ecologische onderbouwing leveren dat die maatregelen een verslechtering tegengaan en het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen mogelijk maken. In de NDA wordt een antwoord gegeven op de bovenstaande vraag. Dit antwoord kan luiden:
– Ja, de natuurdoelanalyse levert in dit geval de ecologische onderbouwing dat het vastgestelde pakket maatregelen realisatie van instandhoudingsdoelstellingen mogelijk maakt door het op orde brengen van de condities daarvoor.
– Ja, de natuurdoelanalyse levert de ecologische onderbouwing dat het vastgestelde pakket maatregelen verslechtering van stikstofgevoelige habitats voorkomt, maar aanvullende maatregelen zijn nodig voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen op lange termijn (Ja, mits).
– Nee, de natuurdoelanalyse levert een ecologische beoordeling van het pakket maatregelen waaruit blijkt dat met vastgestelde maatregelen verslechtering niet valt uit te sluiten (Nee, tenzij).
In de NDA over Kempenland-West is de conclusie kort gezegd ‘nee, tenzij’ voor alle voor stikstofgevoelige overbelaste natuurwaarden met uitzondering van de habitatsoort ‘kleine modderkruiper’. Deze conclusie wordt onderschreven door de Ecologische Autoriteit in haar advies van 25 september 2023 over de opgestelde NDA. Dit betekent dat het college, met de verwijzing naar AERIUS Monitor 2022 en het feit dat daaruit blijkt dat op minder hexagonen sprake is van een sterke overbelasting en in meer hexagonen helemaal geen sprake meer is van een stikstofoverbelasting en dat deze daling doorzet na 2021, onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van een noodzakelijke daling binnen afzienbare termijn. Uit de NDA en het advies van de Ecologische Autoriteit volgt namelijk dat deze daling onvoldoende is voor de conclusie dat een verslechtering wordt tegengegaan, tenzij aanvullende maatregelen worden getroffen.
Voor zover het college wijst op de berekening van de gevolgen van de uitkoop van acht piekbelasters op grond van de MGA-1 om aan te geven welke aanvullende maatregelen worden getroffen, overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat de berekening van de uitkoop van acht piekbelasters een daling van de stikstofdepositie laat zien in Kempenland-West. Maar gelet op de mate van overbelasting van voor stikstofgevoelige natuurwaarden in Kempenland-West heeft het college met alleen deze maatregel onvoldoende onderbouwd dat de daling ook voldoende is om een verslechtering te voorkomen door binnen afzienbare termijn tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie te komen in Kempenland-West.
Voor zover het college wijst op de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (plus)-regelingen overweegt de Afdeling als volgt. Anders dan op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar van 21 december 2021, waren bovenstaande regelingen wel gestart op het moment van nemen van het nadere besluit van 8 november 2023. Maar alleen dit feit is onvoldoende, omdat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de opbrengst van deze maatregelen is en tot welke effecten dat leidt in Kempenland-West. Hierdoor is ook onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de maatregelen zullen leiden tot een noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college onvoldoende onderbouwd waarom het verzoek tot gedeeltelijke intrekking is afgewezen. Dit is zo, omdat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen binnen afzienbare termijn zullen worden getroffen om te komen tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op de (zwaar overbelaste) natuurwaarden in Kempenland-West, op welke natuurwaarden de realisatie en het gebruik van stal 3 gevolgen zal hebben.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 02-07-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2025:2969
Sybren Koopmans