Vallen de bedoelingen van de planwetgever in het water?

Waarover ging deze uitspraak?
In een uitspraak van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:788), geselecteerd in het jurisprudentieoverzicht van de STAB (week 11), kwam een handhavingskwestie aan de orde aangaande een watersportvereniging. De bewoner van een perceel naast dat van de watersportvereniging verzocht het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel (verder: het college) handhavend op te treden tegen het gebruik van de gronden door de watersportvereniging. Verzoeker meende dat dit gebruik in strijd was met de aan deze gronden toegekende bestemming “Bedrijventerrein”. Het college wees dit verzoek af, omdat naar zijn oordeel geen strijd was met de planregels. Dit oordeelde handhaafde hij in de beslissing op bezwaar. De rechtbank volgde dit standpunt van het college in beroep niet en vernietigde de beslissing op bezwaar. Het college stelde hoger beroep in bij de Afdeling en betoogde dat geen sprake was van een overtreding, omdat de watersportvereniging als “bedrijf” in de zin de planregels kan worden aangemerkt. Verder heeft het college gewezen op de bedoeling van de planwetgever en het gegeven dat naar zijn oordeel met een in het verleden verleende bouwvergunning impliciet vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan.

Waarom is dit interessant?
Aangezien het regelmatig voorkomt dat discussie ontstaat over de uitleg van planregels, ga ik in op de wijze waarop de Afdeling de planregels in deze uitspraak uitlegt.
De Afdeling stelt allereerst vast dat het begrip “bedrijf” niet is gedefinieerd in het plan. De rechtbank heeft daarom voor de uitleg van dit begrip aansluiting mogen zoeken bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven [1] . Voor de uitleg die in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven aan “bedrijf”, valt de Afdeling terug op het Van Dale groot woordenboek van de Nederlandse taal [2].
De rechtbank heeft – gelet hierop – terecht overwogen dat de bestemming voor bedrijven uitdrukt dat het perceel bestemd is voor een onderneming waar beroepsmatig goederen worden gemaakt en/of verhandeld dan wel diensten worden geleverd. Gelet op de gegeven toelichting van de watersportvereniging, acht de Afdeling haar activiteiten niet bedrijfsmatig van aard en niet gericht op winst. Dit betekent dat geen sprake is van activiteiten ten behoeve van een “bedrijf”, zodat het gebruik van de gronden door de watersportvereniging in strijd is met het bestemmingsplan.

Voor zover het college wijst op de bedoelingen van de planwetgever, overweegt de Afdeling als volgt. Nu de planregels in dit geval duidelijk zijn, wordt niet toegekomen aan de bedoelingen van de planwetgever [3]. De voorgaande wijze van uitleggen van de planregels is in lijn met eerdere uitspraken en wekt in zoverre dus geen verbazing.

Ten slotte ga ik nog kort in op de vraag of het college in dit geval impliciet vrijstelling had verleend van het bestemmingsplan. De Afdeling overweegt – in overeenstemming met haar eerdere rechtspraak – dat een vrijstelling (nu: omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) kan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een verleende bouwvergunning, als uit de aanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planregels heeft verleend. In dit geval is hieraan niet voldaan, nu niet uit de aanvraag, de verleende bouwvergunning of de daarbij behorende bouwtekeningen is af te leiden dat de opslagloods in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt.
Voor twee recente uitspraken waarin de wel Afdeling aannam dat sprake was van impliciete verlening van vrijstelling, verwijs ik naar ABRvS 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1784 (bestemmingsplan) en ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:578 (handhaving).

Bent u benieuwd geworden naar de uitspraak? Deze kunt u lezen op de website van de Raad van State door hier te klikken.

[1] Zie in dezelfde zin bijv. ABRvS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3302 (omgevingsvergunning) en ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:192 (handhaving).
[2] Zie in dezelfde zin bijv. ABRvS 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2583 (omgevingsvergunning) en ABRvS 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:50 (handhaving).
[3] Zie in dezelfde zin onder andere ABRvS 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2704 (omgevingsvergunning), ABRvS 27 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607 (omgevingsvergunning) en ABRvS 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636 (handhaving). Zie voor een situatie waarin de planregels niet duidelijk waren en de bedoelingen van de planwetgever dus wel van belang waren, ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:791 (omgevingsvergunning).