Het rekenmodel hoeft niet ter beschikking gesteld te worden aan eisers. Bij het beoordelen van de milieugevolgen van de wijziging moeten eerder gemaakte fouten bij de berekening van de vergunde milieubelasting gecorrigeerd worden.

Casus

De provincie heeft een omgevingsvergunning voor vijf jaar verleend aan een bedrijf voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan, milieu en het milieuneutraal veranderen van de grondstoffenopslag. Omwonenden zijn in beroep tegen de omgevingsvergunning.

Ten grondslag aan de vergunning ligt een akoestisch rapport dat is opgesteld met een (computer)rekenmodel. Dit rapport was voor alle partijen beschikbaar. Het model is op aanvraag door het akoestisch onderzoeksbureau en ter beschikking gesteld aan STAB. STAB heeft dit model gebruikt/aangepast om de vragen van de rechtbank te beantwoorden.

Eisers hebben het model (inclusief wijzigingen door STAB) ook opgevraagd, maar vergunninghoudster heeft dit niet ter beschikking willen stellen aan eisers, omdat zij bang is dat eisers vervolgens het model op onnavolgbare wijze weer aanpassen. Eisers achten het niet ter beschikking stellen van deze informatie in strijd met het fair play beginsel en het recht op een eerlijk proces.

Eisers voeren verder aan dat er geen sprake is van een milieuneutrale wijziging. Hierbij geven zij aan dat er fouten zijn gemaakt bij de berekening van de eerder vergunde milieubelasting. Als deze fout wordt gecorrigeerd, zijn er volgens hen wel nadelige milieugevolgen als gevolg van de wijziging.

Rechtsvragen

1. Had het rekenmodel dat gebruikt is voor het opstellen van het akoestisch rapport aan eisers ter beschikking moeten worden gesteld?

2. Worden eisers, nu zij het model niet ter beschikking hebben, belemmerd in het proces in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)?

3. Moeten bij het beoordelen van de milieugevolgen van de aangevraagde wijziging eerder gemaakte fouten bij de berekening van de vergunde milieubelasting gecorrigeerd worden?

Uitspraak

1. De rechtbank heeft zelf niet de beschikking over het softwarebestand met het rekenmodel en de rechtbank heeft hier ook niet om gevraagd. Voor de vraag of het rekenmodel aan eisers moet worden verstrekt, moet worden beoordeeld of het rekenmodel een op de zaak betrekking hebbend stuk is, waar alle partijen kennis van moeten kunnen nemen. De rechtbank beantwoordt deze vraag aan de hand van een arrest van de Hoge Raad van 4 mei 2018 (ECLI:NL:HR:2018:672). In dit arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat de verplichting om de voor de beoordeling van de zaak van belang zijnde gegevens over te leggen, niet is beperkt tot op papier vastgelegde gegevens, maar ook ziet op in elektronische vorm vastgelegde gegevens, waaronder begrepen grafische weergaven en afbeeldingen, die – op papier of in andere vorm – leesbaar of anderszins waarneembaar kunnen worden gemaakt. Deze in elektronische vorm vastgelegde gegevens moeten worden gerekend tot de stukken in de zin van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Tot die stukken behoren daarentegen in beginsel niet softwareprogramma’s en andere elektronische systemen voor gegevensopslag, -bewerking, -verwerking of -beheer, aangezien dergelijke programma’s en systemen als zodanig geen op een zaak betrekking hebbende gegevens plegen te bevatten.

Gelet op dit arrest beschouwt de rechtbank de inputgegevens in het model wel als inlichtingen, respectievelijk stukken die op de zaak betrekking hebben en waar eisers toegang toe zouden moeten hebben. Eisers hebben deze toegang echter al gehad, omdat het volledige rapport (met als bijlagen de inputgegevens) in de procedure is gebracht. De rechtbank beschouwt het softwarebestand met het rekenmodel waar deze gegevens zijn ingevoerd niet als een op de zaak betrekking hebbend stuk of inlichting en ziet daarom geen aanleiding om STAB dan wel vergunninghoudster te verzoeken dit softwarebestand ter beschikking aan eisers te stellen.

2. De tweede vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of eisers worden belemmerd in het proces in strijd met artikel 6 van het EVRM. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. De rechtbank heeft STAB om advies gevraagd. STAB heeft een advies uitgebracht met een uitgebreide en gedetailleerde samenvatting van de akoestische onderzoeken Hierbij heeft STAB het rekenmodel beschreven. STAB heeft aangegeven dat als basis een rekenmodel is gebruikt uit een eerder onderzoek uit 2014. STAB heeft vervolgens alle wijzigingen benoemd die in het onderliggende rekenmodel ten opzichte van het basismodel hebben plaatsgevonden. STAB heeft zelf ook berekeningen gemaakt in antwoord op de tweede vraag van de rechtbank. Ook hierbij heeft STAB precies aangegeven welke wijzigingen zij heeft aangebracht in het rekenmodel. Tot slot heeft STAB aangeboden aan partijen om inzage te geven in de modellen op het kantoor van STAB.

De rechtbank kan zich best voorstellen dat het voor eisers makkelijker is om het rekenmodel te hebben. De rechtbank is echter ook van oordeel dat het uit oogpunt van een goede proceseconomie gemakkelijk verifieerbaar moet blijven welke wijzigingen in het rekenmodel worden aangebracht. Omdat STAB in haar advies uitvoerig is ingegaan op de wijzigingen die zij in het model heeft aangebracht, en gelet op het feit dat in de rapporten de uitgangsgegevens voor de invoer in het rekenmodel zijn genoemd, is voor eisers voldoende kenbaar en verifieerbaar hoe de berekeningen tot stand zijn gekomen. De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding om het rekenmodel, dat niet een op de zaak betrekking hebbend stuk is, in handen te stellen van eisers met als doel de berekening van STAB nog eens over te doen. De berekening is bij STAB als onafhankelijke gerechtsdeskundige in goede handen.

De rechtbank is van oordeel dat met de mogelijkheid van uitleg en toelichting door STAB voldoende is geborgd dat een eerlijk proces plaatsvindt en dat eisers hiermee voldoende mogelijkheden hebben gehad om te kunnen reageren op het advies van STAB.

3. Is er sprake is van een milieuneutrale wijziging (dus een wijziging binnen de eerder toegestane milieubelasting) of een uitbreiding (meer milieubelasting dan eerder toegestaan)? Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet voor de beantwoording van de vraag of de vergunde veranderingen andere of grotere gevolgen voor het milieu hebben, een vergelijking worden gemaakt tussen de laatst vergunde werking van de inrichting en de aangevraagde werking van de inrichting. Er wordt géén vergelijking gemaakt met de feitelijke werking van de inrichting en de aangevraagde werking van de inrichting. De toetsing van de vergunningaanvraag voor deze verandering beperkt zich tot de vraag of aannemelijk is gemaakt dat de verandering inderdaad niet leidt tot andere of grotere nadelige milieugevolgen ten opzichte van de reeds vergunde situatie. Toename van de feitelijke milieubelasting is toegestaan, zolang de toename binnen de maximaal vergunde emissie blijft (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2832).

De rechtbank maakt hierbij wel een belangrijke kanttekening. Als bij de berekening van de eerder vergunde milieubelasting een fout is gemaakt en deze vergunde milieubelasting hoger uitvalt dan gedacht, dan is het vreemd als deze fout wordt herhaald bij de beoordeling van de milieubelasting in de aangevraagde wijziging. De eerder vergunde milieubelasting is niet de milieubelasting die is berekend in de rapporten bij de eerdere vergunning, maar de milieubelasting zoals die is begrensd in de voorschriften bij de vergunning. Als door een fout in de rapporten bij de eerdere vergunningen de milieubelasting hoger uitvalt dan is berekend, dan kan verweerder handhavend optreden als de milieubelasting hoger is dan in de voorschriften is toegestaan en daarna beslissen op de aanvraag voor de milieuneutrale wijziging. Als verweerder niet handhavend optreedt of als de feitelijke milieubelasting wel hoger is dan de berekende milieubelasting, maar niet hoger dan de milieubelasting die is toegestaan in de voorschriften, dan zal verweerder van de feitelijke milieubelasting moeten uitgaan. Verweerder zal dan de fout in de berekening van de milieubelasting moeten corrigeren bij het beoordelen van de milieugevolgen van de aangevraagde wijziging. Bij een ander oordeel, zouden berekeningsfouten in de eerdere rapporten ook van invloed zijn op de beoordeling of de wijziging van de vergunning milieuneutraal is. Echter, dan stoten verweerder en aanvrager zich twee keer aan dezelfde steen. Als de milieubelasting als gevolg van de aangevraagde wijziging, na correctie van de berekening, vervolgens hoger is dan de milieubelasting die in de voorschriften is toegestaan, dan is géén sprake van een milieuneutrale wijziging. Immers, dan zouden de voorschriften moeten worden aangepast om de hogere milieubelasting toe te staan, maar dan zijn er wel nadelige gevolgen voor het milieu en is de wijziging niet milieuneutraal. Hierbij is bovendien van belang dat de in de voorschriften van de eerdere vergunning opgenomen grenswaarden weliswaar in rechte vaststaan, maar dat geldt, anders dan verweerder en vergunninghoudster stellen, niet voor de aan de eerdere vergunning ten grondslag gelegde rapporten.

STAB is van oordeel dat de geluidsbelasting niet juist in beeld is gebracht voor zowel het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau als voor het maximale geluidsniveau. Het rapport bevat onjuistheden en omissies. Daarnaast bestaat op onderdelen onduidelijkheid over de representatieve bedrijfssituatie bij vergunninghoudster. Na correctie door middel van een aangepast geluidmodel is sprake van een overschrijding van de vergunde grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode en het maximale geluidsniveau in de avond- en nachtperiode. STAB maakt de kanttekening dat niet alle geluidsbronnen die bepalend zijn voor de berekende overschrijdingen deel uitmaken van de aanvraag voor de milieuneutrale verandering.

STAB heeft vervolgens uitgerekend wat de geluidsbelasting is van het bedrijf na correctie van het rapport. In dat geval treedt op enkele vergunningspunten een overschrijding op van de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, ook vinden er overschrijdingen plaats van het vergunde maximale geluidniveau. Hierbij hebben sommige omissies in de rapporten géén gevolgen voor de geluidsbelasting op de woning van eisers.

De rechtbank maakt geen uitzondering voor omissies met betrekking tot onderdelen van de inrichting die niet wijzigen door het bestreden besluit en onderdelen die wel wijzigen. Ook de niet gewijzigde onderdelen dragen bij aan de totale geluidsbelasting van het bedrijf op de omgeving. Alle omissies tezamen leiden ertoe dat de geluidsbelasting van de inrichting sneller in de buurt komt van de grenswaarden die zijn vergund dan waar vergunninghoudster en verweerder van zijn uitgegaan en dat deze grenswaarden misschien al worden overschreden. Of dit daadwerkelijk het geval is, heeft STAB niet onderzocht en dit komt ook niet naar voren uit de rapporten. De rechtbank laat dit daarom in deze procedure in het midden.

Het bestreden besluit brengt wijzigingen aan in onderdelen van de inrichting. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiervoor geen vergunning kan verlenen met toepassing van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo, als vaststaat dat de inrichting niet meer kan voldoen aan de grenswaarden die zijn vergund. Dat zou leiden tot een verkapte weigering. De rechtbank volgt het STAB-advies en is van oordeel dat vaststaat dat de inrichting na het bestreden besluit niet kan voldoen aan de grenswaarden die zijn vergund. Verweerder had daarom de aanvraag moeten voorbereiden met de uitgebreide procedure (afdeling 3.4 van de Awb), de geluidsbelasting van de inrichting juist in kaart moeten brengen en op basis daarvan bezien of deze geluidsbelasting aanvaardbaar is voor de omgeving en, als dit het geval is, corresponderende nieuwe geluidsvoorschriften hieraan moeten verbinden. In het midden kan blijven of de overschrijding van de geluidgrenswaarden al wordt veroorzaakt door de bestaande representatieve bedrijfssituatie of door de aangevraagde representatieve bedrijfssituatie. Het is niet te doen om alleen de feitelijke geluidsbelasting van de onderdelen die worden gewijzigd in kaart te brengen en te vergelijken met de juiste geluidsbelasting in de representatieve bedrijfssituatie die is vergund in de revisievergunning van 2012 en 2015. In de eerste plaats gelden de grenswaarden die zijn vergund in 2012 en 2015 niet voor onderdelen van de inrichting, maar voor de hele inrichting. Een dergelijke handelwijze is bovendien in strijd met het hierboven geschetste beoordelingskader. De in het verleden gemaakte fouten worden dan niet hersteld en de omgeving wordt hiervan de dupe.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Oost-Brabant
Datum Uitspraak : 02-12-2020
Eclinummer : ECLI:NL:RBOBR:2020:5985
Jos Legierse