Dat de emissie van SiC-vezels niet in de vergunning is geregeld, betekent, gelet op de omstandigheden, niet dat het niet is toegestaan om de vezels te emitteren.

Casus

Verweerder heeft aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres dient de emissie van siliciumcarbidevezels (hierna: SiC-vezels), voor zover deze SiC-vezels voldoen aan de WHO-definitie van SiC-vezels, zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning in werking is, binnen acht weken na verzending van het besluit, uiterlijk 11 juni 2019, te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 250.000 per keer dat geconstateerd wordt dat niet aan de last is voldaan, tot een maximum van € 750.000.

In de inrichting van eiseres wordt (granulair) siliciumcarbide (SiC) geproduceerd uit zuiver kwartszand en petroleumcokes, een koolstofhoudend restproduct van de olieraffinage. SiC is een product dat vanwege zijn zeer hoge hardheid wordt toegepast in onder meer dieselroetfilters, keramische waterfilters en hoogwaardige slijtvaste onderdelen, zoals lagers. Daarnaast wordt SiC toegepast in de slijpmiddelenindustrie, zoals bij de productie van halfgeleiders voor zonnecellen. Het granulaire SiC is een inerte stof die niet toxisch is en daarom niet als gevaarlijke stof of preparaat is geclassificeerd. Bij de productie van granulair SiC kunnen echter, zo is intussen gebleken, ook onbedoeld (en ongewenst) SiC-vezels ontstaan. De emissie van SiC-vezels heeft geen onderdeel uitgemaakt van de besluitvormingsprocedure inzake het verlenen van de vergunning voor de inrichting. De creden daarvoor is dat ten tijde van de besluitvorming niet bekend was dat deze vezels bij het productieproces werden geëmitteerd (tot buiten de inrichtingsgrenzen).

In een op 7 december 2012 gepubliceerd rapport stelt de Nederlandse Gezondheidsraad dat siliciumcarbide in vezelvorm (vezels, whiskers) kanker kan veroorzaken en geclassificeerd moet worden als ‘kankerverwekkend voor de mens’ (in categorie 1A), volgens het classificatiesysteem van de Gezondheidsraad. De gegevens over de granulaire vorm van siliciumcarbide zijn onvoldoende om de carcinogene eigenschappen hiervan te kunnen classificeren (categorie 3). Door de IARC (het Internationaal Agentschap voor Kankeronderzoek, deel uitmakend van de WHO) zijn de SiC-vezels ingedeeld in categorie 2B (mogelijk carcinogeen voor de mens) en de whiskers in categorie 2A (waarschijnlijk carcinogeen voor de mens).

Vanwege de classificatie als carcinogene stof vallen de SiC-vezels onder de categorie ZZS (zeer zorgwekkende stoffen) als bedoeld in artikel 1.1, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Ab). Voor SiC-vezels die aan de WHO-definitie voor vezels voldoen is nog geen vastgesteld MTR beschikbaar.

Vanwege de grote behoefte bij GS van Groningen aan een MTR voor SiC‑vezels had het RIVM aanvankelijk het i-MTR voor SiC-vezels, via een zogenoemde read‑across naar het advies dat de Gezondheidsraad hanteert ten aanzien van wit asbest, vastgesteld op 2800 vezelequivalenten/m3 en een verwaarloosbaar risico (VR) op 28 vezelequivalenten/m3. Sinds 1 april 2019 heeft het RIVM naar aanleiding van het aantreffen van whiskervezels en de omstandigheid dat deze door IARC (2017) vergelijkbaar worden beschouwd met amfibool asbest (bruin en blauw asbest), het i-MTR voor SiC-vezels op dezelfde wijze, door dit te baseren op het advies van de Gezondheidsraad, maar nu voor amfibool asbest, vastgesteld op 300 vezelequivalenten/m3 en een i-VR op 3 vezelequivalenten/m3. Dit is een worst case-benadering.
Eiseres betoogt dat de emissie van SiC-vezels onverbrekelijk samenhangt met de bedrijfsactiviteiten. Nu hiervoor vergunning is verleend, maakt de emissie van de SiC-vezels daarvan onderdeel uit. Het houdt geen stand dat wel activiteiten zijn vergund, maar niet de daarmee onlosmakelijk verbonden emissies.

Rechtsvraag

Betekent de omstandigheid, dat de emissie van SiC-vezels niet in de vergunning is geregeld, dat het niet is toegestaan om de vezels te emitteren en is op die grond sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo?

Uitspraak

De rechtbank acht in dat kader allereerst van belang dat de activiteit, die leidt tot de emissie van de SiC-vezels, namelijk de productie van SiC, op zichzelf is vergund. In jurisprudentie is uitgemaakt dat dan in beginsel ook de met die activiteit gepaard gaande emissies zijn vergund. De rechtbank wijst hiervoor allereerst op de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1363) en de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 maart 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1743).
De rechtbank acht in dat verband verder van belang dat eerst in de loop der jaren na vergunningverlening is gebleken dat deze op zichzelf vergunde activiteit gepaard gaat met de (onbedoelde en ongewenste) emissie van SiC-vezels, zijnde een carcinogene stof. De STAB heeft daaromtrent overwogen dat sprake is van een onverbrekelijke samenhang tussen het vergunde productieproces en de emissie van SiC-vezels. Dit is thans het geval en dat is ook altijd, sinds de oprichting in 1977, zo geweest.
De rechtbank volgt verweerder niet in diens standpunt dat, indien eiseres zou werken conform de verleende vergunning, geen sprake zou zijn van emissie van SiC-vezels.
Anders dan verweerder meent kan uit de passages in de aanvraag en de vergunning, dat maatregelen worden genomen om stofemissies te voorkomen, niet worden afgeleid dat in het geheel geen emissies van stof (en dus vezels) zou plaatsvinden.
Zoals STAB voorts heeft overwogen in haar verslag van 25 maart 2021 is de locatie van de scheiding van kristallijn en amorf SiC niet specifiek en/of concreet vastgelegd. Daarbij heeft te gelden dat, zoals namens eiseres ter zitting is aangevoerd, ook al zouden deze activiteiten in de verwerkingshal worden uitgevoerd, dan nog zou sprake zijn van emissie van vezels, zo heeft eiseres ter zitting gesteld. Het stoffilter werkt alleen ten behoeve van de machine voor drogen en zeven en niet voor de andere activiteiten die via deuren en ventilatoren vezels emitteren. Daarom zal er nog steeds emissie van vezels via andere activiteiten, in- en uitritten en openstaande deuren plaatsvinden.
De rechtbank volgt ook niet de stelling van verweerder, dat omloopmateriaal geen SiC-vezels behoort te bevatten. De rechtbank volgt ook hierin STAB in haar overweging dat uit de aanvraag en de vergunning blijkt dat zowel ongebruikt materiaal, als materiaal dat bij een vorige ovencyclus niet gereageerd heeft, waaronder omloopmateriaal, opnieuw wordt ingezet in een nieuwe oven, terwijl omloopmateriaal, gelet op de vaststelling van TNO, ook SiC-vezels bevat, hoewel dit wellicht in theorie niet zo hoort te zijn omdat de SiC-vezels alleen in het overgangsgebied tussen amorf en kristallijn zouden ontstaan.
De rechtbank ziet geen aanleiding om het STAB-advies niet te volgen. Dat het advies deels gebaseerd lijkt te zijn op informatie verkregen van eiseres en ontleend aan het Plan van Aanpak (PvA) van 19 mei 2020, terwijl de hierin neergelegde inzichten pas zijn verkregen naar aanleiding van het ingezette handhavingstraject, is daartoe onvoldoende. Uit het advies blijkt dat de conclusies ook zijn gebaseerd op stukken die dateren van voor de (primaire) besluitvorming. Daarbij dateert het PvA van vóór het bestreden besluit en heeft de STAB deze informatie, nu zij deze relevant acht om te bepalen bij welke procesonderdelen en bronnen in de thans vergunde situatie SiC-vezels vrij kunnen komen, in haar onderzoek kunnen betrekken.
Naar het oordeel van de rechtbank kan onder de gegeven omstandigheden, waarbij de activiteit op zichzelf is vergund, maar pas na de vergunningverlening is gebleken dat deze activiteit gepaard gaat met ongewenste dan wel onbedoelde en (nog) niet in de vergunning gereguleerde emissies, die, naar normen die ook eerst bekend zijn geworden na de vergunningverlening, wel gereguleerd moeten worden, niet worden gesteld dat sprake is van handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, in de zin van het zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning in werking hebben van een inrichting.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Noord-Nederland
Datum Uitspraak : 28-05-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RBNNE:2021:2067
Jelle van de Poel