Bestemmingsplan/Rotterdam

Woningbouw nabij bestaande zware metaalbedrijven. Aanvaardbaar woon- en leefklimaat in het kader van geluid en trillingen.

Casus

Bij besluit van 28 mei 2020 heeft de raad van de gemeente Rotterdam het bestemmingsplan ‘Boezembocht-Veilingterrein’ vastgesteld. Het plan legt de bestaande situatie vast voor een aantal gevestigde bedrijven en voorzieningen, maar het voorziet ook in de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk, een strook met bufferbebouwing (o.a. lichte bedrijven en kantoren) en de hiermee gepaard gaande wijziging van de omliggende wegenstructuur. Het doel is om binnen het plangebied, naast bestaande sportvelden en een aantal bestaande bedrijven, nieuwe bedrijvigheid en maximaal 800 eengezinswoningen en appartementen te bouwen.

Onder andere Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht e.a. zijn tegen het plan in beroep om de exploitatie van hun huidige bedrijfsactiviteiten veilig te stellen. Zij betogen dat het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is om een nieuwe woonwijk te realiseren op zeer korte afstand van de al lang bestaande zware metaalbedrijven, namelijk Forest Metal en Lion Metals.

De Stichting e.a. voeren onder andere aan dat de geluidnormen voor een rustige woonwijk als uitgangspunt hadden moeten worden genomen bij de beoordeling of sprake zal zijn van een acceptabel geluidniveau ter plaatse van de woningen. Bij toepassing van de VNG-brochure ‘Milieuzonering nieuwe stijl’ van mei 2019 is namelijk geen sprake van gemengd gebied. Voorts hebben zij kritiek (memo van Cauberg Huygen) op het akoestisch onderzoek. Op twee plekken kunnen onderdoorgangen worden gecreëerd. Het maaiveld is op deze plekken ten onrechte opgehoogd naar 4,5 m. Ook staat in de memo dat de parameters ontbreken waarmee de afstraling van de onderdoorgangen in de schermen zijn berekend en dat effecten van de onderdoorgangen op de maximale geluidniveaus niet zijn meegenomen. Appellanten voeren verder aan dat meervoudige reflecties zullen ontstaan bij de onderdoorgangen. Er is echter maar met één reflectie gerekend. Verder betogen zij dat de planregels geen garantie bieden dat in de te realiseren bufferbebouwing sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat. Er geldt een eis voor de binnenwaarde van 45 dB(A), maar deze geldt niet voor een mogelijk gemaakt tuincentrum/bouwmarkt. Ook bestaat de mogelijkheid van vestiging van een kantoor in de bufferbebouwing van maximaal 1.000 m² brutovloeroppervlak, zonder dat is nagegaan of daar een goed leefklimaat kan worden gerealiseerd.

Over het aspect trillingen betogen appellanten dat ten onrechte geen representatief trillingsonderzoek heeft plaatsgevonden voor zover het gaat om de bedrijfsactiviteiten van Forest Metal. Het trillingsonderzoek is gebaseerd op metingen die zijn verricht bij Lion Metals. Ook hebben appellanten kritiek (memo van Cauberg Huygen) op het trillingsonderzoek. Zij stellen onder andere dat in de prognose voor schade geen rekening is gehouden met de onzekerheid die hoort bij de prognose. Een veiligheidsfactor van 1,6 moet worden toegepast op het rekenresultaat. Hierbij wijzen zij erop dat dit dezelfde factor is die hoort bij een indicatieve meting in de beoordelingsrichtlijn voor schade (SBR-A). Zij voeren verder aan dat in de prognose voor trillinghinder ten onrechte geen rekening is gehouden met de versterking van trillingen door de vloer. Zij stellen dat de berekende waarde voor V_max nog een keer vermenigvuldigd moet worden met een factor voor de overdracht van de fundering van de vloer.

Rechtsvragen geluid

1. Mocht verweerder het noordelijke deel van de woonwijk typeren als gemengd gebied?
2. Zijn de onderdoorgangen voor voertuigen die het plan mogelijk maakt juist gemodelleerd?
3. Is met een binnenwaarde van 55 dB(A) voor een tuincentrum/bouwmarkt en een binnenwaarde van 45 dB(A) bij andere soort bedrijven sprake van een aanvaardbaar leefklimaat?

Rechtsvragen trillingen

1. Was het onderzoek naar trillingen onvoldoende nu verweerder gebruik heeft gemaakt van metingen bij een ander bedrijf?
2. Mocht verweerder in dit geval een veiligheidsfactor van 1,2 toepassen?
3. Is in het trillingsonderzoek voldoende rekening gehouden met de overdracht van de fundering van de vloer?

Uitspraak geluid

1. In het akoestisch onderzoek bij het bestemmingsplan is uitgegaan van de VNG-brochure van mei 2009. Het noordelijke gedeelte van het plangebied is getypeerd als gemengd gebied en het zuidelijk gedeelte als een rustige woonwijk. In het akoestisch onderzoek staat dat op grond van de VNG-brochure een richtafstand moet worden aangehouden van 50 m tussen de metaalbedrijven en woningen, maar dat deze afstand niet wordt gehaald. Daarom is een akoestisch onderzoek verricht. In dit onderzoek is beoordeeld of kan worden voldaan aan de geluidrichtlijnen uit de VNG-brochure van 2009, behorend bij een gemengd gebied. Deze richtlijnen zijn: 55 dB(A) etmaalwaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en 70 dB(A) etmaalwaarde voor het maximaal geluidniveau. Als hieraan wordt voldaan – en daarbij rekening wordt gehouden met cumulatie – is volgens de raad sprake van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen. Om een goed woon- en leefklimaat in de woningen te garanderen kan een binnenwaarde van 35 dB(A) etmaalwaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau vanwege de industriële geluidbronnen als ten hoogste toelaatbaar worden beschouwd, zo staat in het akoestisch onderzoek. Hierbij wordt uitgegaan van de gecumuleerde geluidbelasting van bedrijven. Een binnenwaarde van het maximale geluidniveau van etmaalwaarde 55 dB(A) is als toelaatbaar beschouwd. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de beoordeling of in de woningen in het noordelijke deel van het plangebied een goed woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd, uitgegaan kan worden van de geluidrichtlijnen in de VNG-brochure van 2009, behorend bij een gemengd gebied. Hierbij is van belang dat in de omgeving een hoog omgevingsgeluid heerst en dit deel van het plangebied is gelegen aan de gemeentelijke hoofdstructuur Verlegde Bosdreef, de spoorlijn Rotterdam-Gouda en in de nabijheid van de A20, zodat geen sprake is van een rustige woonwijk. Over het punt van Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere dat toepassing van de VNG-brochure ‘Milieuzonering nieuwe stijl’ van mei 2019 eraan in de weg staat om dit gebied te typeren als gemengd gebied, overweegt de Afdeling dat dit niet juist is. In deze publicatie staat dat met gemengd gebied een gebied wordt bedoeld waar menging van functies inclusief woningen aanwezig is of wordt geambieerd. Dit is het geval in het noordelijke deel van het plangebied. Weliswaar staat in de VNG-brochure van 2019 dat het uitgangspunt is dat alleen lichte bedrijvigheid zich vestigt in zo’n gebied, maar daarin staat niet dat geen uitzondering mag worden gemaakt op dit uitgangspunt. De raad heeft in dit geval akoestisch onderzoek verricht en aan de hand van de uitkomsten daarvan gemotiveerd waarom woningbouw in de nabijheid van de metaalbedrijven volgens hem in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Zowel de VNG-brochure uit 2009 als de brochure uit 2019 staan er niet aan in de weg dat de raad dit op deze manier heeft kunnen doen en tot deze conclusie heeft kunnen komen.

2. In het akoestisch rapport staat dat in het rekenmodel rekening is gehouden met afschermende bebouwing of een geluidscherm tussen enerzijds Forest Metal en Lion Metals en anderzijds de woningbouwontwikkeling. Deze geluidafschermende voorziening heeft een hoogte van 15 m, aflopend naar 9 m. De openingen tussen de gebouwen zijn opgevuld met geluidschermen. Daar waar een toegangsweg is voorzien zijn de geluidschermen met een maaiveldhoogte van 4,5 m gemodelleerd. Dit is gedaan, omdat op die plaatsen een onderdoorgang wordt gerealiseerd voor voertuigen. De gepresenteerde hoogte van de geluidschermen is in dat geval dus vanaf 4,5 m maaiveldhoogte. Over het betoog van Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere dat de effecten van de onderdoorgangen op de maximale geluidniveaus niet zijn meegenomen, heeft de deskundige namens de raad ter zitting toegelicht dat de onderdoorgangen in de modellering zijn opgenomen als een open gat waar geluid doorheen komt van de metaalbedrijven. Hiermee is volgens de deskundige uitgegaan van een worstcasescenario voor de maximale geluidniveaus die kunnen optreden. De raad stelt verder dat hem niet duidelijk is wat Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere bedoelen met parameters van de onderdoorgangen en dat is gerekend met de standaardwaarden die gelden voor een afschermende gevel. Verder is volgens de raad gerekend met één reflectie, omdat dit in overeenstemming is met het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012. De raad stelt dat de modelleringswijze is doorgenomen met de leverancier van de software. De leverancier heeft de modelleringswijze als juist beoordeeld, zo stelt de raad. De Afdeling overweegt dat de raad hiermee de modelleringswijze nader heeft toegelicht en dat Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere geen feiten of omstandigheden naar voren hebben gebracht die aanleiding geven voor het oordeel dat deze modelleringswijze niet juist is.

3. In dat akoestisch onderzoek staat dat de geluidafschermende bebouwing die is geprojecteerd tussen de metaalbedrijven en de woonwijk, niet geluidgevoelig is in de zin van de Wet geluidhinder of het Activiteitenbesluit, gelet op de aard van de functies die zijn toegestaan in deze bebouwing, bijvoorbeeld dienstverlening, commerciële ruimtes, een tuincentrum en een bouwmarkt. De geluidafschermende bebouwing zal ruimte gaan bieden aan personen die daar gedurende langere tijd verblijven. Deze personen zullen in de gebouwen verblijven in de dag- en/of avondperiode, in de uren tussen 7.00 en 23.00 uur. Voor deze personen zal een aanvaardbaar verblijfsklimaat binnen het gebouw moeten worden gerealiseerd. In het akoestisch onderzoek staat verder dat de aanvaardbaarheid van het akoestisch klimaat in het gebouw is ontleend aan de Nederlandse praktijkrichtlijn, NPR 3438 (2007). De in deze praktijkrichtlijn gegeven streefwaarden geven aan welke geluidniveaus bij bepaalde werkzaamheden niet zouden moeten worden overschreden. In het akoestisch onderzoek staat een tabel waarin het geluidniveau is opgenomen dat als streefwaarde geldt voor de binnenwaarde bij een bepaald type werk. Ook is de streefwaarde opgenomen voor de maximaal toelaatbare binnenwaarde. Voor de functie ‘verkoop’, waar een bouwmarkt en een tuincentrum onder kunnen worden geschaard, staat in de tabel dat hiervoor een middelmatige concentratie nodig is. Voor deze functie is de streefwaarde op grond van de Nederlandse praktijkrichtlijn, NPR 3438 (2007) 55 dB(A) en is de maximaal toelaatbare waarde 65 dB(A). De Afdeling overweegt dat in de planregels staat dat het college van burgemeester en wethouders de bestemming ‘Gemengd – 1’ kan wijzigen, in die zin dat een tuincentrum en/of bouwmarkt wordt toegestaan, onder de voorwaarde dat de binnenwaarde in de bebouwing niet meer mag bedragen dan 55 dB(A) ten gevolge van geluid afkomstig van de bedrijven Lion Metals en Forest Metal. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze binnenwaarde aanvaardbaar is voor een tuincentrum of een bouwmarkt. Daarbij is van belang dat de raad dit standpunt heeft onderbouwd met de normen die in de Nederlandse praktijkrichtlijn, NPR 3438 (2007) staan. In de planregels mocht daarom voor deze functies worden afgeweken van het uitgangspunt dat de binnenwaarde in de geluidafschermende bebouwing niet meer mag bedragen dan 45 dB(A) ten gevolge van geluid afkomstig van de bedrijven Lion Metals en Forest Metal.
Over het betoog van Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere dat in de bufferbebouwing een maximaal brutovloeroppervlak van 1.000 m² is toegestaan voor de vestiging van een kantoor, maar dat de raad niet heeft onderbouwd dat in het kantoor een goed leefklimaat kan worden gerealiseerd, overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van de planregels mag de binnenwaarde in het kantoor niet meer bedragen dan 45 dB(A). In de Nederlandse praktijkrichtlijn, NPR 3438 (2007) staat dat voor beeldschermwerk een redelijke concentratie nodig is en dat de maximale streefwaarde voor het geluidsniveau 45 dB(A) bedraagt voor deze functie. De Afdeling stelt vast dat het plan ook in zoverre in overeenstemming is met de Nederlandse praktijkrichtlijn, NPR 3438 (2007) en gaat ervan uit dat de raad hierbij heeft aangesloten om te beoordelen of een goed leefklimaat kan worden gegarandeerd in een kantoor dat zich eventueel vestigt in de bufferbebouwing. De Afdeling volgt het betoog van Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere dan ook niet dat de raad niet is nagegaan of in de kantoorruimte een goed leefklimaat kan worden gerealiseerd.

Uitspraak trillingen

1. De raad heeft ter zitting toegelicht dat ten tijde van de meting minder stortingen plaatsvonden op het terrein van Forest Metal. Daarom is gemeten bij Lion Metals. De raad stelt met verwijzing naar een nadere schriftelijke beoordeling door DCMR Milieudienst Rijnmond dat de meting bij Lion Metals representatief is voor het resultaat dat een meting bij Forest Metal zou hebben opgeleverd. Dit is volgens de raad het geval, omdat Forest Metal en Lion Metals vergelijkbare activiteiten hebben. De raad stelt dus dat de prognose van de trillinghinder die wordt veroorzaakt door Forest Metal kon worden bepaald op grond van de resultaten van de meting bij Lion Metals. Het is volgens de raad zelfs zo dat een worst-casebenadering is gehanteerd door uit te gaan van de gegevens van Lion Metals voor de prognose van de trillinghinder die wordt veroorzaakt door Forest Metal. Dit is volgens de raad het geval, omdat de pers bij Lion Metals op zo’n plek staat dat daardoor meer trillingen worden veroorzaakt dan op het terrein van Forest Metal. De raad stelt verder dat het vrachtverkeer is meegenomen in de prognose van de trillinghinder en dat ook is uitgegaan van de juiste rijsnelheden. De Afdeling is van oordeel dat de juistheid van de nadere toelichting van de raad onvoldoende door de Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere is weersproken. De Afdeling ziet overigens ook geen aanleiding voor het oordeel dat het door de raad verrichte onderzoek naar trillinghinder op deze punten gebrekkig is. Hierbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat de uitkomsten van het onderzoek naar trillingen vergelijkbaar zijn met de uitkomsten van onderzoek naar trillingen bij de metaalbedrijven dat in 2017 heeft plaatsgevonden, wat Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere niet hebben bestreden.

2. De raad stelt dat er geen richtlijn is voor eventueel te hanteren veiligheidsfactoren. Hij stelt dat in dit geval factor 1,2 is gehanteerd. Hij stelt, onderbouwd door een schriftelijke toelichting van DCMR, dat deze factor lager is dan de door Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere genoemde factor van 1,6, maar dat er ook verzwakking optreedt van de trillingen bij de overdracht van de bodem naar de fundering. Deze verzwakking blijkt in de praktijk een factor 2,2 te hebben en daarom stelt de raad zich op het standpunt dat dit voldoende compensatie biedt voor de gehanteerde veiligheidsfactor. De Afdeling is van oordeel dat Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere deze door DCMR onderbouwde toelichting van de raad niet hebben weerlegd.

3. De raad stelt, onderbouwd met een nadere schriftelijke toelichting van DCMR, dat voor een mogelijke trillingsversterking van vloeren moet worden gerekend met een overdracht waarbij de maximale trillingsversterking optreedt rond de laagste buig-eigenfrequentie van de vloer. De maximale versterking ligt volgens de raad in de orde van grootte van een factor 2,5 tot 3. Dit is volgens hem afhankelijk van het vloertype. In de praktijk komt dit neer op een maximale versterking van een factor 1 tot 3 op het midden van de vloer. De raad stelt dat deze versterking afhankelijk is van de mate waarin eigenfrequenties overeenstemmen met dominante frequenties in het trillingsspectrum. Hij stelt dat hiermee bij de gebouwconstructie rekening zal worden gehouden, zodat deze factor in de praktijk 1 zal zijn. De raad stelt dat het niet ongebruikelijk is om voor nieuwbouwwoningen een factor 1 te hanteren. De Afdeling is van oordeel dat Stichting Verenigde Bedrijven van de Boezembocht en andere, mede gezien de nadere onderbouwing door DCMR, niet voldoende twijfel heeft gezaaid bij de juistheid van dit standpunt van de raad.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 02-06-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2021:1175
Jos Legierse