De Afdeling geeft in de uitspraak criteria waarmee bij het opstellen van planregels met dynamische verwijzingen, gelet op de rechtszekerheid, rekening moet worden gehouden.

Casus

Naar aanleiding van een tussenuitspraak van de Afdeling heeft de raad het plan ‘Retailpark Belvédère’ bij besluit van 9 februari 2021 opnieuw en gewijzigd vastgesteld. In de tussenuitspraak had de Afdeling overwogen dat een aantal planregels met dynamische verwijzingen naar beleidsregels over parkeren en het stedenbouwkundig kader in strijd met de rechtszekerheid dan wel de vereiste zorgvuldigheid waren. Daarnaast waren deze regels ook in strijd met artikel 7c van het Besluit Uitvoering Chw. Naar het oordeel van de Afdeling waren verder wijzigingsbevoegdheden waarin ook naar de beleidsregels was verwezen, onvoldoende objectief in de planregels begrensd.

Bij het opnieuw vaststellen van het plan heeft de raad tegelijkertijd diverse beleidsregels waarnaar in de planregels wordt verwezen opnieuw en gewijzigd vastgesteld. De verbeelding van het gewijzigde plan voorziet onder meer in plandelen met de bestemmingen ‘Detailhandel – PDV+’ en ‘Gemengd – Transformatie’ met de aanduiding ‘bouwvlak’. De planregeling voor deze bestemmingen is neergelegd in artikel 4 en 5 van de planregels. Daarin is bepaald dat wordt gebouwd binnen de op de verbeelding aangegeven bouwvlakken, dat niet wordt gebouwd ter plaatse van de aanduiding onbebouwd en dat wordt voorzien in maximaal 28.500 m² wvo aan detailhandel. Verder zijn in de planregels voor wat betreft de bebouwingsmogelijkheden op de gronden met die bestemmingen open normen als passende maatvoeringsnormen, voldoende stedenbouwkundige kwaliteit en evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte opgenomen. Deze open normen zijn vervolgens uitgewerkt in de ‘Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère, 1e herziening 2021’. Het betreft hier een zogeheten dynamische beleidsregel, die door de raad kan worden gewijzigd. In paragraaf 2.1 van deze beleidsregel zijn de regels per zogenoemd cluster beschreven. In het kader van de maatvoeringsnormen zijn daarin onder meer de toegestane bouw- en goothoogte en het bebouwingspercentage aangegeven. Verder zijn daarin regels geformuleerd voor de ruimtelijke inpassing van de ontwikkeling, waarbij is ingegaan op de oriëntatie van gebouwen, rooilijnen en ontsluiting. Ook is in die beleidsregel per cluster de verdeling van het maximaal beschikbare winkelvloeroppervlak aan detailhandel aangegeven. Tot slot bevat paragraaf 2.2 van de beleidsregel ook regels voor de beoordeling van redelijke eisen van welstand.

Appellanten zijn van oordeel dat een aantal planregels met dynamische verwijzingen wederom in strijd zijn met de rechtszekerheid.

Rechtsvraag

Zijn de planregels met dynamische verwijzingen nog steeds in strijd met de rechtszekerheid?

Uitspraak

Indien een gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan gebruikmaakt van de in artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, en artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw bedoelde bevoegdheid om regels te stellen met een open norm, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels, moet de raad de desbetreffende open norm in de planregels voldoende concreet en objectief begrenzen. De rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in het (betrokken deel van het) plangebied en de eigenaren en gebruikers van de omgeving ervan brengt dat met zich. Daarbij is bovendien van belang dat, wil de rechter in het licht van de in een beroepsprocedure tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan aangevoerde beroepsgronden kunnen beoordelen of het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en – waar het in het onderwerpelijke geval gaat om een bestemmingsplan met een zogenoemde verbrede reikwijdte – de doelstellingen, als opgenomen in artikel 7, eerste lid, onder a en b van het Besluit uitvoering Crisis- en Herstelwet, getuigt van een zorgvuldige en evenwichtige afweging van belangen en ook overigens niet in strijd is met het recht, de verbeelding en de planregels zelf voldoende inzicht moeten bieden in de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Daarbij is ook van betekenis dat er relevante verschillen bestaan tussen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Deze verschillen zijn onder meer gelegen in de voorbereiding van deze besluiten en het al dan niet bestaan van de mogelijkheid om daartegen rechtstreeks rechtsmiddelen aan te wenden. Immers, op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, terwijl tegen een beleidsregel alleen indirect kan worden opgekomen in het kader van, bijvoorbeeld, tegen een omgevingsvergunning aan te wenden rechtsmiddelen. Voorts is aan een beleidsregel inherent dat daarvan op grond van artikel 4:84 van de Awb kan worden afgeweken. De beantwoording van de vraag of een in de planregels opgenomen open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan 1) de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien, 2) het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm, 3) de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur, en 4) de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet. Daarbij is ook van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.

De raad heeft in de desbetreffende planregels open normen als ‘passende maatvoeringsnormen’ en ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’ opgenomen. Dergelijke normen bieden naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijkheid over de daarmee toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden. Weliswaar is in paragraaf 2.3 van de ‘Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère, 1e herziening 2021’ per zogenoemd cluster weergegeven wat daaronder moet worden verstaan, maar de verbeelding en de planregels zelf bieden onvoldoende inzicht in de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het plan. Daarmee biedt het plan zelf in dit geval onvoldoende rechtszekerheid aan de (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in en buiten de betrokken delen van het plangebied. Behoudens waar mag worden gebouwd, stellen de verbeelding en de planregels immers verder geen beperkingen aan de aard en omvang van de toegelaten bebouwing op gronden met de bestemmingen ‘Detailhandel – PDV+" en ‘Gemengd – Transformatie’. Naar het oordeel van de Afdeling hadden onderdelen van de daarop betrekking hebbende normering, als opgenomen in de beleidsregel, zoals bijvoorbeeld de toegestane maatvoering, in de planregels zelf moeten worden opgenomen, eventueel in combinatie met aanduidingen opgenomen op de verbeelding en met in de planregels opgenomen flexibiliteitsbepalingen. Maar de planregels en eventueel tevens de verbeelding hadden ook andere nadere concrete en objectieve aanknopingspunten kunnen bevatten. Zo had in de planregels bijvoorbeeld kunnen worden aangegeven dat de ‘passendheid’ van maatvoering(snormen) betekent dat de voorziene bebouwing – als de raad dat met de term passend op het oog heeft – qua omvang, hoogte en situering dient aan te sluiten bij de bebouwing in de directe omgeving. De planregels en de verbeelding bevatten evenmin voldoende concrete en objectieve aanknopingspunten voor wat onder een voldoende stedenbouwkundige kwaliteit moet worden verstaan. Voor dit oordeel is mede van betekenis dat deze open norm – anders dan bijvoorbeeld de open norm van ‘voldoende parkeergelegenheid’ – ziet op een breed facet van een goede ruimtelijke ordening met naar aard en omvang aanzienlijke effecten voor de omgeving.

Ter illustratie van een open norm die in dit geval wel voldoende objectief en concreet in de planregels en verbeelding is begrensd, wijst de Afdeling op de in de planregels opgenomen open norm van een ‘evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte’. Ter invulling van deze norm zijn in de planregels bepalingen opgenomen waarbij een begrenzing van het beschikbare winkelvloeroppervlak en de in het plangebied toegestane (sub)branches is bepaald. In de planregels is terzake bepaald dat die evenwichtige verdeling betrekking heeft op een maximaal beschikbaar winkelvloeroppervlak van 28.500 m² aan detailhandel. In artikel 19.1 van de planregels is een onderverdeling in (sub)branches opgenomen. Artikel 1.93 en 1.82 van de planregels bevatten in dat verband een definitie van de begrippen winkelvloeroppervlakte en PDV+. Verder volgt uit de planregels dat die functie verdeeld moet worden over de clusters in het plangebied, als bedoeld in artikel 1.35 van de planregels. Ingevolge dat artikel wordt onder ‘cluster’ verstaan: een deelgebied van het Retailpark Belvédère, conform de tekening die als bijlage 3 bij de planregels is toegevoegd en zoals op de verbeelding opgenomen met de aanduiding ‘specifieke vorm van gemengd cluster’. De verdere uitwerking daarvan is opgenomen in de ‘Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère, 1e herziening 2021’. Daarin zijn voor de exacte verdeling van het winkelvloeroppervlak verschillende mogelijkheden opgenomen.

Voor zover appellanten stellen dat in de planregels ten onrechte staat dat de ‘Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère, 1e herziening 2021’ bij de beoordeling van een vergunningaanvraag ‘moet worden betrokken’, overweegt de Afdeling dat deze formulering – ook al gaat het om een toetsing aan beleid – inderdaad te vrijblijvend is. Afgezien van de vraag waar mag worden gebouwd, vormen de in het onderhavige plan opgenomen open normen, in combinatie met de in de beleidsregel opgenomen nadere uitwerking daarvan, immers het toetsingskader voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor onder meer de activiteit bouwen. Het limitatief-imperatief stelsel voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, als opgenomen in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, brengt met zich dat die nadere uitwerking bepalend is voor de beantwoording van de vraag of het bestemmingsplan zich al dan niet tegen het verlenen van de aangevraagde vergunning verzet, tenzij – omdat het om een beleidsregel gaat – in lijn met artikel 4:84 van de Awb de uitkomst van die toetsing voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dat het om zo’n strikt toetsingskader gaat, moet dan ook tot uitdrukking worden gebracht in de formulering van de planregeling.

Het voorgaande betekent dat het plan voor zover het betreft de plandelen met de bestemmingen ‘Detailhandel – PDV+’ en ‘Gemengd – Transformatie’ – in het bijzonder artikel 4 en 5 van de planregels waarin wordt verwezen naar de open normen ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’ en ‘maatvoeringsnormen’ – in strijd is met de rechtszekerheid.

Ten overvloede merkt de Afdeling nog op dat in artikel 4 en 5 van de planregels meer open normen zijn opgenomen dan de normen die door de Afdeling hiervoor – naar aanleiding van de beroepsgronden – zijn besproken. De raad dient bij een besluit over een eventueel nieuw plan te bezien of ook die normen in zoverre voldoen aan de in deze uitspraak gestelde eisen.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 27-10-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2021:2388
Gijsbert Keus