Mits voldoende depositieruimte is gereserveerd en een ontvankelijke aanvraag voor een natuurvergunning is ingediend, kan sprake zijn van een concreet zicht op legalisatie van een PAS-melding.
De rechtbank noemt een aantal omstandigheden/vragen die in ieder geval moeten worden afgewogen bij de vraag of handhavend optreden tegen activiteiten waarvoor een PAS-melding was ingediend onevenredig is.

Casus

Een afvalverwerkingsbedrijf heeft een biomassa-energiecentrale in Odiliapeel. Voor de centrale is een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ingediend. Het bedrijf is in werking conform de PAS-melding van 2015, al is de emissie lager omdat niet de volledige capaciteit wordt benut. Op 29 mei 2019 verklaarde de Afdeling artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming (Bnb) onverbindend, omdat het PAS niet voldeed aan de eisen in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat betekende dat voor activiteiten die waren gemeld alsnog een natuurvergunning nodig was. Eiseres heeft daarom een verzoek ingediend om handhavend op te treden. Gedeputeerde staten hebben dit verzoek afgewezen omdat het college een concreet zicht op legalisatie zag in de start van het legalisatietraject; PAS-melders werden in de gelegenheid gesteld zich te melden bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland om gedane PAS-meldingen te legaliseren. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld omdat naar haar mening een concreet zicht op legalisatie niet kan worden gevonden in beleid en regelgeving die nog in ontwikkeling zijn.

Rechtsvragen

1. Wanneer is er voldoende zicht op legalisatie van een PAS-melding?
2. Welke feiten en omstandigheden moeten in ieder geval worden betrokken bij de vraag of handhavend optreden tegen activiteiten waarvoor een PAS-melding was ingediend onevenredig is?

Uitspraak

1. De rechtbank is van oordeel dat alleen sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie, als ten tijde van het besluit een ontvankelijke aanvraag ter legalisatie van de illegale activiteit is ingediend. Hierbij is van belang dat de aanvraag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden. Verder moeten er op voorhand geen beletselen zijn voor vergunningverlening. De rechtbank sluit hierbij aan bij het beoordelingskader voor een concreet zicht op legalisatie bij een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting (zie de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020 ECLI:NL:RVS:2020:2576).
De rechtbank kijkt hierna of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten. Het na vernietiging te nemen besluit moet worden genomen met inachtneming van gewijzigde feiten, omstandigheden en recht. Tussen het bestreden besluit van 22 september 2020 en de zitting van de rechtbank is meer dan een jaar verstreken. Daarom bekijkt de rechtbank eerst of er nu wel een concreet zicht op legalisatie bestaat.
In artikel 1.13a van de Wnb is een wettelijke opdracht aan de minister van LNV opgenomen om zorg te dragen voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Bnb, zoals dat luidde op 28 mei 2019. Hiervoor is de Rnb met ingang van 13 januari 2022 aangepast en is een programma opgesteld, waarvan een ontwerp ter inzage heeft gelegen. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat het programma waarschijnlijk in februari 2022 definitief zal worden vastgesteld. Daarna moeten de in het programma opgenomen maatregelen binnen drie jaar worden uitgevoerd.
De rechtbank gaat ervan uit dat op dit moment nog niet voldoende depositieruimte beschikbaar is. Verweerder heeft niet gesteld dat er wel depositieruimte beschikbaar zou zijn. Stikstof reducerende maatregelen worden getroffen na de vaststelling van het legalisatieprogramma. Het programma is nog niet vastgesteld en na de vaststelling geldt een periode van drie jaar waarin de in het programma opgenomen maatregelen moeten worden uitgevoerd. Het is dus onduidelijk wanneer depositieruimte voor het project beschikbaar komt en of voldoende depositieruimte beschikbaar zal komen voor het project. Het kan nog jaren duren voordat dat duidelijk wordt. Dat betekent dat ook nog geen depositieruimte kan worden gereserveerd voor de derde-partij. Als verweerder aan de vierde stap toekomt, is van belang dat eiseres vóór 13 januari 2022 een verzoek om handhaving heeft ingediend (daar gaat deze procedure over). Op dat moment moet verweerder dus de derde-partij voorrang geven ingevolge artikel 2.8c van de Rnb. Die voorrangspositie geldt eventueel ook voor andere PAS-melders ten aanzien van wie een verzoek om handhaving is ingediend en die depositieruimte nodig hebben voor hetzelfde Natura 2000-gebied.
Op basis van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat in dit geval nog steeds geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Op dit moment is onduidelijk of en zo ja, wanneer, er voldoende depositieruimte beschikbaar komt in de Natura 2000-gebieden waarop de stikstofdepositie van het project plaatsvindt. Vervolgens moet nog worden bezien of er voldoende depositieruimte kan worden gereserveerd voor het project. Pas als voldoende depositieruimte is gereserveerd en een ontvankelijke aanvraag voor een natuurvergunning is ingediend, zou naar het oordeel van de rechtbank sprake zijn van een concreet zicht op legalisatie.

2. Verweerder meent dat handhavend optreden om meerdere redenen in dit geval onevenredig is. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eerst alle feiten en omstandigheden van dit concrete geval in kaart moet brengen en pas daarna kan afwegen of handhavend optreden zo onevenredig is dat daarvan moet worden afgezien. Hierbij zal verweerder in dit geval de volgende omstandigheden moeten betrekken of inventariseren en de volgende vragen moeten beantwoorden:
– Zijn er voor het bedrijf andere manieren om een natuurvergunning te verkrijgen? Met andere woorden, is het voor het bedrijf noodzakelijk om het PAS-Legalisatieprogramma af te wachten?
– Wat is het betrokken natuurbelang? Is het noodzakelijk om het bedrijf te sluiten of kan de natuur een stootje hebben? Hierbij zal de staat van de Natura 2000-gebieden in kaart moeten worden gebracht die gevolgen ondervinden van het bedrijf. De enkele omstandigheid dat verweerder van mening is dat sprake is van een geringe stikstofdepositie van dit bedrijf, is onvoldoende. Vele kleine beetjes hebben toch een groot gevolg en verweerder is bij vergunningverlening gehouden te kijken naar de cumulatieve effecten met andere activiteiten.
– Wat is de stand van zaken met betrekking tot het legalisatieprogramma? Hoeveel depositieruimte is beschikbaar of komt beschikbaar op afzienbare termijn?
– Wat zijn de gevolgen van handhaving (sluiting van het bedrijf?) en kunnen deze gevolgen op een andere wijze worden voorkomen? Verweerder zal moeten nagaan of sluiting evenwichtig is in het licht van deze gevolgen.

Dit is geen volledige lijst van feiten en omstandigheden. Er kunnen ook andere feiten en omstandigheden zijn die een rol kunnen spelen. Verweerder moet in ieder geval alle relevante feiten, omstandigheden en belangen die door partijen worden aangevoerd meewegen en dat is nu onvoldoende gebeurd.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Oost-Brabant
Datum Uitspraak : 16-02-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RBOBR:2022:461
Koert Ottens