Op de referentiedatum kon geen natuurvergunning voor het jaarrond gebruik van het circuitterrein zijn verleend, omdat artikel 6 van de Habitatrichtlijn pas vanaf die datum geldt. Dit betekent dat de referentiesituatie in beginsel aan de revisievergunning van 12 september 1997 wordt ontleend.
De emissies hoeven in dit geval niet exact te worden vastgesteld om vast te stellen of in de vergunde situatie sprake is van een afname van de emissies ten opzichte van de referentiesituatie. Er zijn in de natuurvergunning namelijk beperkingen opgenomen die ertoe leiden dat de emissies in de vergunde situatie lager zijn dan in de referentiesituatie.

Casus

Gedeputeerde staten van Noord-Holland hebben aan Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. (hierna: CPZ) een Wnb-vergunning verleend voor het circuit van Zandvoort. De Wnb-vergunning maakt ook het houden van de Formule 1 Grand Prix mogelijk. Verschillende natuurorganisaties hebben hiertegen hoger beroep aangetekend. Volgens deze organisaties leidt de Grand Prix tot extra stikstofdepositie in met name het Natura 2000-gebied Kennemerland Zuid. Zij bestrijden dat de referentiesituatie ontleend kan worden aan de revisievergunning van 12 september 1997. Zij kunnen zich ook niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat de stikstofemissies van het vergunde project niet exact hoeft te worden vastgesteld, omdat er in de vergunde situatie altijd een stikstofafname zal zijn ten opzichte van de referentiesituatie waarin een onbeperkt gebruik is toegestaan.

Rechtsvragen

1. Kan de milieuvergunning uit 1997 worden aangemerkt als de referentiesituatie?
2. Is er sprake van vermindering van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie?

Uitspraak

1. De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat de referentiesituatie in dit geval bestaat uit de revisievergunning van 12 september 1997 en de natuurvergunningen van 27 september 2011 en 12 juni 2015.
De Afdeling overweegt dat er op de referentiedatum geen natuurvergunning voor het jaarronde gebruik van het circuitterrein aan CPZ kon zijn verleend, omdat artikel 6 van de Habitatrichtlijn pas vanaf die datum geldt. Dit betekent dat het college de referentiesituatie in beginsel aan de revisievergunning van 12 september 1997 kan ontlenen. Er zijn na de referentiedatum weliswaar twee natuurvergunningen aan CPZ verleend, maar deze toestemmingen zien uitsluitend op een uitbreiding van het gebruik van het circuitterrein, zoals dat was toegestaan op grond van de revisievergunning uit 1997. Anders dan wordt betoogd, moeten de natuurvergunningen van 27 september 2011 en 12 juni 2015 dus niet worden beschouwd als toestemmingen voor het gebruik van het circuitterrein als zodanig maar slechts voor een specifiek deel, namelijk de uitbreiding van het gebruik van het circuitterrein naar maximaal 12 UBO-dagen.
Voor zover Stichting Rust bij de Kust en MOB zich beroepen op het arrest AquaPri en betogen dat de referentiesituatie in dit geval niet zonder meer aan de vigerende toestemmingen kon worden ontleend, overweegt de Afdeling als volgt.
De Afdeling constateert dat de vergunning, zoals op 25 oktober 2019 aan CPZ is verleend, voorziet in een voortzetting van het project maar ook dat de activiteiten op het circuitterrein die in de referentiesituatie zijn toegestaan, zijn verminderd. Er is namelijk sprake van een forse beperking van de toegestane stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Deze beperking omvat ongeveer 40% van de toegestane depositie in de referentiesituatie. Ook constateert de Afdeling dat er bij het circuitterrein weliswaar geen passende beoordeling is gemaakt van de volledige referentiesituatie – in 2011 en 2015 is immers alleen een wijziging van de referentiesituatie passend beoordeeld –, maar er was wel al toestemming verleend voor het circuitterrein voordat de Habitatrichtlijn voor het Natura 2000-gebied ‘Kennemerland-Zuid’ in werking trad. Het circuitterrein is sindsdien jaarrond in gebruik geweest. Voor de eerdere toestemmingen voor het circuitterrein uit 1997, 2011 en 2015 is ook niet gebleken dat de beoordelingsverplichting van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet is nagekomen.
Onder deze omstandigheden is het college in dit geval terecht tot de conclusie gekomen dat de aangevraagde situatie niet kan leiden tot significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied ‘Kennemerland-Zuid’. Reeds daarom is het in dit geval niet van belang of het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 10 november 2022, C-278/21, ECLI:EU:C:2022:864 (AquaPri) moet leiden tot een bijstelling van de wijze waarop de referentiesituatie wordt beoordeeld. De Afdeling zal hierna onder 8.3-8.7 toelichten waarom die vermindering van de stikstofdepositie zodanig groot is dat op voorhand duidelijk is dat er geen significante gevolgen zijn. De depositie in de referentiesituatie is weliswaar niet exact vastgesteld, maar dat hoefde, gelet op de vaststelling dat de vergunde situatie leidt tot een lagere stikstofdepositie dan die in de referentiesituatie is toegestaan, ook niet om deze conclusie te kunnen ondersteunen.
Naar het oordeel van de Afdeling is het college er terecht van uitgegaan dat de referentiesituatie een jaarrond gebruik van het circuitterrein voor diverse auto- en motorsportactiviteiten, andere (grootschalige) publieksactiviteiten en 12 UBO-dagen omvat. De rechtbank is in de overwegingen 9.1-9.6 van de uitspraak van 26 april 2022 tot hetzelfde oordeel gekomen.

2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de emissies in dit geval niet exact hoeven te worden vastgesteld om te kunnen vaststellen of in de vergunde situatie sprake is van een toe- of afname van de emissies ten opzichte van de referentiesituatie. Er zijn in de natuurvergunning namelijk twee beperkingen opgenomen die ertoe leiden dat de emissies die op grond van deze vergunning zijn toegestaan niet de emissies in de referentiesituatie kunnen overschrijden en de vaststelling rechtvaardigen dat de emissies in de vergunde situatie lager zijn dan in de referentiesituatie.
In de eerste plaats is in de vergunning een emissieplafond van 6.124 kg NOx/jr vastgelegd waaraan CPZ zal moeten voldoen, terwijl in de referentiesituatie geen plafond was opgenomen. In de referentiesituatie geldt weliswaar geen emissieplafond, maar de stikstofemissies voor het jaarronde gebruik zijn geschat op ruim 10.750 kg NOx/jr. Het verschil van ruim 4.000 kg tussen de geschatte emissies in de referentiesituatie van 10.750 kg NOx/jr en het emissieplafond in de vergunde situatie, dat is vastgesteld op 6.124 kg NOx/jr, is zodanig groot dat op voorhand aannemelijk is dat ook zonder een exacte berekening van de emissies van het circuitterrein kan worden vastgesteld dat in de vergunde situatie sprake is van een afname ten opzichte van de referentiesituatie. In de tweede plaats is in vergunningvoorschrift 4 vastgelegd dat het gebruik van het circuitterrein vanaf 2021 voor niet-elektrische auto- en motorsportactiviteiten gedurende maximaal 337 dagen is toegestaan. Dat is 28 dagen minder dan het jaarronde gebruik dat in de referentiesituatie is toegestaan.
Gelet op de stukken die zijn overgelegd en wat op de zitting is besproken, komt de Afdeling tot de conclusie dat een F1-race niet meer stikstofemissie veroorzaakt dan een race die in de referentiesituatie al mocht worden gehouden op de 12 toegestane UBO-dagen. De redenen hiervoor zijn als volgt. In de eerste plaats zal er, zoals CPZ op de zitting heeft toegelicht, een ander grootschalig (race)evenement op het circuitterrein worden georganiseerd als de F1-race niet kan doorgaan, zoals de Jumbo Racedagen of de Zandvoort Race Classics. In de tweede plaats heeft Peutz naar aanleiding van het deskundigenverslag van de STAB het rapport van 19 november 2021 opgesteld waarin een nadere, meer gedifferentieerde, berekening is gemaakt van de stikstofemissies van het baangebruik in de vergunde situatie en van de F1-race. Bij deze berekeningen zijn de volgende twee gegevens in het bijzonder van belang.
De toestemmingen in de referentiesituatie voorzien in 12 UBO-dagen waarop grootschalige race-evenementen gehouden kunnen worden. Uit het rapport volgt dat de evenementen die in de afgelopen jaren op deze dagen op het circuitterrein zijn georganiseerd op zichzelf een vergelijkbare uitstoot als of zelfs een hogere uitstoot hebben dan een F1-race. Zo zijn de emissies van het baangebruik en de totale emissievracht van de F1-race op het circuitterrein lager dan bij de Zandvoort Race Classics. De totale emissievracht en de emissie van het baangebruik van de F1-race zijn volgens het rapport in een worst case scenario namelijk 546 kg NOx en 324 kg NOx, terwijl de totale emissievracht van de Zandvoort Race Classics ongeveer 848 kg is.
Daarnaast wordt zowel tijdens de F1-race als de Zandvoort Race Classics een programma verreden met F1-auto’s. Tijdens de Zandvoort Race Classics worden echter ook races verreden met historische F1-auto’s zonder katalysator, waardoor ook los van de exacte juistheid van de berekeningen dit race-evenement op de huidige kalender van het circuitterrein tot de hoogste emissies leidt. Het is immers aannemelijk dat de historische F1-auto’s een hogere uitstoot veroorzaken dan de huidige F1-auto’s die aan een F1-race deelnemen, zodat ook aannemelijk is dat een F1-race niet een hogere uitstoot kan veroorzaken dan de Zandvoort Race Classics.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 05-07-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:2587
Koert Ottens