Het is niet zo dat elke (geringe) toename van de stikstofdepositie altijd de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zal aantasten, ook niet als de kritische depositiewaarde (KDW) – langdurig – wordt overschreden. Wetenschappelijk gezien mag er redelijkerwijs geen twijfel bestaan dat schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken uitblijven. Om deze zekerheid te verkrijgen, betekent dit niet dat al het onderzoek moet worden gedaan dat mogelijk is. Voor extern salderen als mitigerende maatregel moet onder meer voldoende worden gewaarborgd dat de saldogevende activiteit niet zal worden hervat. Een intrekkingsbesluit is vereist op het moment dat wordt gestart met de realisatie van het saldo-ontvangende project, dus bij de start van de bouw- en aanlegactiviteiten.
Casus
Het Tracébesluit, ook bekend als ViA15, voorziet in het verbinden van de A15 met de A12. Het tracé doorkruist het Natura 2000-gebied Rijntakken ter hoogte van het Pannerdensch kanaal met een brug. Het Tracébesluit 2021 (hierna: TB 2021) voorziet in een nadere onderbouwing van de stikstofgevolgen naar aanleiding van de tussenuitspraak van 20 januari 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en in aanvullende mitigerende en extra compenserende maatregelen. Omwonenden en milieu- en natuurorganisaties hebben tegen het besluit beroep aangetekend. De bezwaren hebben onder meer betrekking op het stikstofonderzoek en op extern salderen.
Rechtsvragen
1. Welke eisen worden gesteld aan een ecologisch onderzoek bij een geringe toename van stikstofdepositie ten gevolge van een project in een langdurig qua stikstofdepositie overbelaste situatie?
2. Kan de toename van NOx stikstofdepositie als gevolg van het wegenproject worden gemitigeerd met de afname van NH3 stikstofdepositie door beëindiging van het saldogevende agrarische bedrijf?
3. Onder welke voorwaarden kan extern salderen als mitigerende maatregel worden aangewend?
Uitspraak
1. Ecologische beoordeling
De Afdeling is van oordeel dat de gevolgen van het project ViA15 voor de natuur, waaronder de Natura 2000-gebieden, toereikend in beeld zijn gebracht.
Het is in het algemeen niet zo dat elke (geringe) toename van de stikstofdepositie steeds de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten, ook niet als de kritische depositiewaarde (KDW) wordt overschreden. De KDW is geen absolute grenswaarde voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding. Als sprake is van een (geringe) toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan dienen de gevolgen van die toename te worden beoordeeld. In een passende beoordeling moeten de gevolgen van die toename inzichtelijk worden gemaakt, in het licht van de specifieke omstandigheden van de betrokken Natura 2000-gebieden en rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen. Het voorgaande betekent dus dat niet elke toename van stikstofdepositie steeds leidt tot de verplichting om een passende beoordeling te verrichten en ook niet dat deze toename steeds de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zal aantasten. Verder zal bij de beoordeling van een toename van stikstofdepositie voor een Natura 2000-gebied moeten worden gekeken naar de staat van instandhouding op dat moment. De effecten van de stikstofdeposities die al hebben plaatsgevonden, zullen zich daarin vertalen.
Er moet wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaan dat schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken uitblijven. Daarmee moet al het onderzoek dat nodig is om die conclusie te kunnen trekken, worden verricht. Dat houdt niet in dat, om de benodigde zekerheid te kunnen verkrijgen dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet worden aangetast, steeds al het onderzoek moet worden gedaan dat mogelijk is. Daarbij is van belang dat metingen een momentopname van een specifieke situatie zijn en dat ook dan locatiespecifieke factoren moeten worden betrokken bij het bepalen van de kwaliteit en het beoordelen van het projecteffect. Verder is ook van belang dat de door appellanten genoemde onderzoeksresultaten gaan over specifieke onderzoeken op specifieke locaties en onder specifieke omstandigheden.
Met deze publicaties kan naar het oordeel van de Afdeling niet de stelling worden onderbouwd dat het in het algemeen zo is dat niet kan worden uitgesloten dat iedere, beperkte, toename van stikstof ten gevolge van een project uiteindelijk zal leiden tot veranderingen in de habitatkwaliteit, ook niet als sprake is van langdurige hoge stikstofbelasting.
2. Extern salderen
Extern salderen is een mitigerende maatregel indien de af- en toename van stikstofdepositie op hetzelfde areaal van het habitattype plaatsvindt. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bevoegd gezag had moeten onderzoeken of de stikstofdepositie als gevolg van het wegenproject kan worden gemitigeerd met de beëindiging van het saldogevende agrarische bedrijf. Daarbij betrekt de Afdeling dat de effecten van deposities van NH3 (ammoniak) weliswaar verschillen van de effecten van NOx (stikstofoxiden), maar dat al met al de effecten van NH3 op de natuur groter zijn dan die van NOx.
3. Voorwaarden voor toepassen extern salderen als mitigerende maatregel
De Afdeling stelt voorop dat een maatregel die geschikt is om de instandhoudingsdoelstellingen te halen alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd, of in het geval er een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:625; GOL-uitspraak), volgt dat de motivering waarom een mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken, moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor de externe saldering wordt toegepast en de maatregelen die worden ingezet om die instandhoudingsdoelstellingen te halen. Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd of dat de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord. Daarnaast kan uit de GOL-uitspraak worden afgeleid dat bij de inzet van extern salderen in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, de minister inzichtelijk moet maken met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als de minister aannemelijk maakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.
Het is aan de minister om voor de vier Natura 2000-gebieden, namelijk de gebieden ‘Korenburgerveen’, ‘Stelkampsveld’, ‘Sint Jansberg’ en ‘Binnenveld’, in het licht van wat hiervoor is overwogen, nader te onderbouwen of de (gedeeltelijke) beëindiging van de agrarische bedrijven die voor deze gebieden in het kader van extern salderen is ingezet, niet behoefde te worden aangewend ten behoeve van de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van deze gebieden. De Aanvullende passende beoordeling en het verweerschrift bevatten hiervoor naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende informatie. Er is nog geen inzicht gegeven in de vraag of, wanneer een (blijvende) daling van stikstofdepositie nodig is om de instandhoudingsdoelstellingen te halen, voldoende aannemelijk is dat die (blijvende) daling van de stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd en dat de saldogevers niet nodig zijn om de vereiste daling van stikstofdepositie in deze gebieden te waarborgen. De benodigde motivering is ook vereist voor de drie andere genoemde Natura 2000-gebieden in de provincie Gelderland, namelijk ‘Willinks Weust’, ‘Wooldse Veen’ en ‘Bekendelle’, omdat voor deze gebieden, in de Aanvullende passende beoordeling vanwege de toegepaste externe saldering geen ecologische beoordeling is verricht. Die motivering is voor deze drie gebieden niet vereist indien voor die gebieden alsnog een ecologische beoordeling wordt verricht, waaruit de zekerheid kan worden verkregen dat het project ViA15 ook zonder de inzet van externe saldering de natuurlijke kenmerken van die gebieden niet zal aantasten.
Wanneer extern salderen wordt toegepast, moet ook aan andere voorwaarden zijn voldaan. Die voorwaarden zal de Afdeling hieronder, voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, bespreken.
Over extern salderen met een milieuvergunning, hinderwetvergunning of melding (hierna: milieutoestemming) heeft de Afdeling in eerdere uitspraken overwogen dat niet relevant is of tot het moment van intrekking van de milieutoestemming, of tot het moment waarop de overeenkomst van de overname van de ammoniakemissie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf. Wel is relevant of het bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was. Dat is het geval als hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de realisering van een project, is vereist.
Anders dan bij extern salderen met een milieutoestemming, heeft de Afdeling over extern salderen met een natuurvergunning in eerdere uitspraken overwogen dat niet de voorwaarde geldt dat het bedrijf feitelijk aanwezig is op het moment van het intrekken van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van ammoniakemissie. Relevant is of de stikstofdepositie door de vergunde activiteit aanwezig was of kon zijn op het moment van het intrekken van de vergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissie. Dat is ook het geval als het project op dat moment alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning.
Gelet hierop concludeert de Afdeling dat voor de locaties waarnaar de Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie (hierna: GNMF) specifiek verwijst, wordt voldaan aan het vereiste dat de met de natuurvergunning vergunde activiteit aanwezig was of kon zijn op het moment van het sluiten van de overeenkomst. Dat volgens GNMF op dat moment het planologisch regime ter plaatse al was gewijzigd, daargelaten de juistheid van die stelling, is daarbij niet relevant, omdat, zoals in het deskundigenbericht terecht staat, dat onverlet laat dat op basis van het overgangsrecht het bestaande gebruik mag worden voortgezet.
Wanneer toepassing wordt gegeven aan extern salderen moet ook zijn verzekerd dat de emissie die voor externe saldering wordt ingezet, niet dubbel wordt ingezet. Zo moet zijn verzekerd dat de emissie waarmee wordt gesaldeerd ten behoeve van het project ViA15 niet ook is of zal worden gebruikt voor een andere stikstofveroorzakende activiteit. Ook is van belang dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd en niet zal worden hervat om ook op die manier dubbel gebruik van dezelfde emissie te voorkomen. Daarnaast geldt dat gewaarborgd moet zijn dat de saldogever en de nieuwe activiteit waarvoor de saldering wordt ingezet niet gelijktijdig emissie veroorzaken om ook op die manier dubbel gebruik van de emissie die is ingezet voor externe saldering te voorkomen.
In het kader van het voorgaande wordt vereist dat externe saldering slechts mogelijk is als er een directe samenhang bestaat tussen het nieuwe project en de (gedeeltelijke) beëindiging van het saldogevende bedrijf. Die directe samenhang wordt aangenomen als de vergunning van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van het project van de saldo-ontvanger. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen de saldogever en de saldo-ontvanger over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken vergunning. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd. Uit de jurisprudentie volgt niet dat enkel een (civielrechtelijke) overeenkomst tussen het saldogevende bedrijf en de saldo-ontvanger over de overname van het stikstofdepositiesaldo reeds voldoende is om extern te salderen. Er dient namelijk tevens vast te staan dat de saldogevende activiteit feitelijk daadwerkelijk is of wordt beëindigd, omdat alleen dan ook het depositiesaldo van de gevende partij kan worden aangewend door de ontvangende partij. Deze beëindiging dient zodanig te zijn vormgegeven, dat een nieuwe of hernieuwde activiteit op die locatie niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde – overgedragen – depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie. Dit wordt soms zo geformuleerd dat voldoende moet worden gewaarborgd dat de saldogevende activiteit niet zal worden hervat.
Een intrekkingsbesluit waaruit blijkt dat het depositiesaldo wordt ingetrokken voor het project ViA15, is naar het oordeel van de Afdeling niet al vereist ten tijde van de passende beoordeling. Dit volgt namelijk niet uit de vereisten die worden gesteld aan het kunnen betrekken van een mitigerende maatregel in een passende beoordeling. Ter onderbouwing overweegt de Afdeling dat externe saldering een berekening behelst en niet afhankelijk is van de werking van het ecosysteem. Om die reden is het niet noodzakelijk dat de intrekking al is geëffectueerd op het moment van de passende beoordeling. Ten tijde van de passende beoordeling kan om die reden worden volstaan met een overeenkomst tussen de saldogever en de saldo-ontvanger over de overname van het stikstofdepositiesaldo.
Een intrekkingsbesluit waaruit blijkt dat het depositiesaldo waarmee in de Aanvullende passende beoordeling is gerekend, wordt ingetrokken voor het project ViA15, maar is naar het oordeel van de Afdeling wel vereist op het moment dat wordt gestart met de realisatie van het saldo-ontvangende project, dus bij de start van de met het project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten. Een borging dat de intrekkingsbesluiten zijn genomen op het moment dat wordt gestart met de realisatie van het saldo-ontvangende project, kan worden opgenomen in het besluit waarmee het saldo-ontvangende project mogelijk wordt gemaakt, zoals in dit geval in het voor het project ViA15 vastgestelde tracébesluit. Met het cursief weergegeven artikel uit het TB2021 wordt echter niet voldaan aan het vereiste dat de intrekkingsbesluiten al zijn genomen bij de start van de met het project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 06-03-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2024:951
Koert Ottens