Ambtshalve actualiseren omgevingsvergunning milieu, vergunningvoorschriften met een goedkeuringseis met een rechtsgevolg zijn in strijd met de rechtszekerheid en met het systeem van de wet.
Casus
Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft de omgevingsvergunning milieu voor het composteren en opslaan van groenafval en organische meststoffen ambtshalve gewijzigd. In het bestreden besluit zijn meerdere voorschriften opgenomen met een goedkeuringseis of instemmingseis. Zo moeten een milieubeheersysteem, av-beleid, een beheersplan geur en een beheersplan geluid en trillingen ter goedkeuring aan het college worden overlegd. Bij enkele onderwerpen is ook de verplichting opgenomen om een plan te evalueren, indien nodig aan te passen en dan wederom ter goedkeuring voor te leggen aan het bevoegd gezag. Vergunninghoudster (eiseres 1) is het daar niet mee eens. Zij stelt dat het college daarmee achteraf elke eis kan opleggen met betrekking tot (de inhoud van) het protocol/programma, zonder dat vergunninghoudster vooraf inzicht heeft wat van haar verlangd wordt en een (wettelijke) bescherming daartegen heeft.
Daarnaast heeft het college als emissie-eis steeds de strengste norm uit de bandbreedte van de BBT-conclusies opgelegd. Daarbij is steeds bepaald dat vergunninghoudster van de gestelde emissie-eisen mag afwijken, indien blijkt dat deze eisen toch niet haalbaar zijn. Volgens vergunninghoudster is het aan het college om te onderbouwen dat zij aan de in de vergunning gestelde norm kan voldoen.
Rechtsvragen
1. Mag het college in de vergunningvoorschriften een goedkeuringseis met een rechtsgevolg opnemen?
2. Heeft het college als emissie-eis de strengste norm uit de bandbreedte van de BBT‑conclusies kunnen opleggen?
Uitspraak
1. De rechtbank heeft bedenkingen bij het opnemen van een goedkeuringseis met een rechtsgevolg.
In de eerste plaats is het niet altijd noodzakelijk om een dergelijke eis op te nemen. Voldoende is als een voorschrift voorziet in de verplichting om een systeem of een plan te hebben en na te leven. Indien het bedrijf geen systeem of plan heeft, wordt gehandeld in strijd met het voorschrift. Indien het bedrijf een systeem of plan heeft dat niet voldoet aan de in het betreffende voorschrift opgenomen eisen, dan wordt ook gehandeld in strijd met het voorschrift en kan in dit kader aan de orde worden gesteld in hoeverre het systeem of plan voldoet aan de eisen. De rechtbank acht dit niet onevenredig bezwarend. (…)
De verplichting om een plan voorafgaand aan invoering ter goedkeuring voor te leggen aan het bevoegd gezag heeft ook rechtsgevolg. Als een plan niet is goedgekeurd, mag het immers niet worden ingevoerd en wordt direct gehandeld in strijd met het voorschrift om het plan wel in te voeren. Als reeds in het voorschrift is omschreven waar het plan aan moet voldoen, heeft de goedkeuring ervan geen meerwaarde (en is het onevenredig) om de invoering ervan te koppelen aan een goedkeuringseis.
De rechtbank is verder van oordeel dat de rechtsbescherming tegen een dergelijk besluit (met rechtsgevolg) over goedkeuring onvoldoende is. De rechtbank ziet in afdeling 16.7 van de Omgevingswet geen bijzondere bekendmakings- of publicatieverplichtingen voor goedkeuringsbesluiten. Dat betekent dat de algemene bekendmakingsverplichtingen in de Awb van toepassing zijn en dat het bevoegd gezag zou kunnen volstaan met toezending van het besluit aan degene die goedkeuring verzoekt. Derden zijn in dat geval niet op de hoogte. Het had dan in de regel gelegen om in ieder geval te voorzien in een buitenwettelijke publicatieverplichting in het bestreden besluit.
Tot slot voorzien een aantal voorschriften tot het goedkeuren van evaluaties en herzieningen van overgelegde systemen of plannen. De verplichting om opgestelde plannen regelmatig te evalueren volgt ook uit diverse BBT-conclusies. De BBT-conclusies voorzien echter niet in een goedkeuringseis van deze evaluaties en herzieningen. Eisers hebben terecht aangevoerd dat deze aanvullende goedkeuringseis het bevoegd gezag de buitenwettelijke mogelijkheid biedt om willekeurige aanvullende maatregelen op te leggen of eisen te stellen waaraan moet zijn voldaan alvorens goedkeuring wordt verleend. (…) De rechtbank acht een goedkeuringseis verbonden aan een evaluatie of herziening slechts toelaatbaar als in het voorschrift zelf een doorkijkje wordt gegeven naar mogelijke aanvullende maatregelen, zodat vergunninghouder of derden weten waar zij aan toe kunnen zijn. Het besluit over goedkeuring is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, maar wordt bij gebrek aan een wettelijke regeling voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure (met de mogelijkheid van bezwaar en daarna beroep). De wijziging van de omgevingsvergunning moet echter worden voorbereid met de uitgebreide procedure (zoals bij het bestreden besluit is gebeurd). Een onbeperkte buitenwettelijke mogelijkheid om aanvullende maatregelen op te leggen of eisen te stellen, is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de rechtszekerheid en in strijd met het systeem van de Wabo en de Omgevingswet.
2. Het opleggen van normen voor emissieconcentraties op basis van BBT-conclusies is niet nieuw. De door het college gekozen aanpak (het opleggen van de strengste norm met de mogelijkheid om af te wijken na een goedgekeurde onderbouwing) is echter wel nieuw. De rechtbank keurt deze aanpak niet goed om meerdere redenen.
De rechtbank is in de eerste plaats van oordeel dat het college wel zal moeten onderzoeken wat de gevolgen zijn voor eiseres 1 van het opleggen van de strengste norm. De enkele omstandigheid dat de BBT-conclusies de mogelijkheid bieden om een strenge norm te hanteren, wil nog niet zeggen dat het college dit ook moet doen. De rechtbank vindt bevestiging voor dit oordeel in de nota van toelichting op het Besluit activiteiten leefomgeving waarin ook emissiegrenswaarden zijn opgenomen die liggen in het midden van de bandbreedte van de emissiegrenswaarden uit de BBT-conclusies afvalverbranding. Dit is wel gebeurd na overleg met de sector om te kijken of dit kan leiden tot technische knelpunten of onredelijke financiële kosten. Het college heeft nagelaten te onderzoeken wat het opleggen van de strengste norm voor een emissieconcentratie betekent voor eiseres 1 en of dit redelijkerwijze van haar kan worden gevergd.
De rechtbank is verder van oordeel dat het college niet kan verwijzen naar de mogelijkheid om na overlegging van een onderbouwing af te wijken van de emissienorm. Het college moet dit zelf onderzoeken voordat de strengere norm wordt opgelegd en de bal niet bij eiseres 1 leggen nadat de norm al is opgelegd. Hierdoor ontstaat het risico dat, als het bestreden besluit in werking treedt, eiseres 1 direct in overtreding is en dat tegen haar handhavend wordt opgetreden langs bestuursrechtelijke of strafrechtelijke weg. Al zou eiseres 1 een onderbouwing aanleveren, dan nog steeds is zij afhankelijk van het besluit van het bevoegd gezag om deze onderbouwing goed te keuren (of af te keuren). (…)
In dit geval waarin het college ervoor kiest om te actualiseren, is het ook aan het college om actief te onderzoeken wat de gevolgen zijn van het opleggen van de strengste emissiegrenswaarde. Als eiseres 1 een revisievergunning aanvraagt, kan het college wel een onderbouwing verlangen van eiseres 1.
Overigens is de rechtbank wel van oordeel dat het college met een verwijzing naar het provinciale beleid als gevolg van het Schone Lucht Akkoord de noodzaak voor het opleggen van de emissieconcentraties voldoende heeft onderbouwd. Het is aannemelijk dat hierdoor de gevolgen van de milieuverontreiniging verder kunnen worden beperkt. Het college heeft echter ten onrechte niet onderzocht of het opleggen van de strengste norm in dit geval wel evenwichtig is dan wel of, gelet op de omstandigheden van het geval, waaronder de technische mogelijkheden of de financiële middelen van eiseres 1, met een minder strenge norm had kunnen worden volstaan.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Oost-Brabant
Datum Uitspraak : 12-04-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RBOBR:2024:1490
Jelle van de Poel