Voorlichting Afdeling over welk recht (Wro of Omgevingswet) van toepassing is na vernietiging besluit hogere grenswaarden. Een reductiefactor vanwege deelmobiliteit moet voldoende onderbouwd worden door objectief onderzoek of met een door feitelijke gegevens gestaafde en verifieerbare onderbouwing.
Casus
Bij besluit van 13 juli 2022 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan ‘Draka Terrein Hamerkwartier’ vastgesteld. Voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan heeft het college bij besluit van 7 juni 2022 ten behoeve van het bestemmingsplan hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder vastgesteld. Het Hamerkwartier ligt in stadsdeel Noord van Amsterdam, aan de noordoostelijke IJ-oever. Een van de deelgebieden binnen het Hamerkwartier is het Draka-terrein. Dit is het voormalige terrein van de in 2015 gesloten draad- en kabelfabriek Draka. De raad wenst dit terrein te transformeren tot een hoog stedelijk woon-werkgebied. De herontwikkeling van het Draka-terrein is gericht op het realiseren van een gemengd gebied met ongeveer 1.630 woningen, maakindustrie, kantoren, horeca en maatschappelijke voorzieningen in de vorm van onderwijs. Murialdo Vastgoed is erfpachter en verhuurder van een deel van een bedrijfsruimte aan de westrand van het Hamerkwartier. Murialdo en anderen kunnen zich niet verenigen met het bestemmingsplan, omdat niet duidelijk is of de supermarkt en de slijterij in het toekomstige Hamerkwartier kunnen worden voortgezet en hebben beroep ingesteld.
Rechtsvragen
1. Mocht de raad een reductiefactor van 30% vanwege deelmobiliteit toepassen in de berekening van de parkeerbehoefte?
2. Welk recht (Wro of Omgevingswet) is van toepassing na vernietiging van het besluit hogere grenswaarden?
Uitspraak
1. Murialdo en anderen voeren aan dat het bestemmingsplan niet voorziet in voldoende parkeergelegenheid. (…) Verder stellen zij onder verwijzing naar het eerdergenoemde rapport van Aveco de Bondt dat de reducties waarmee binnen de parkeerbalans is gerekend niet zijn onderbouwd en niet herleidbaar zijn. De 30% reductiefactor voor deelmobiliteit voor de parkeerbehoefte van bewoners is niet onderzocht en het percentage van 30 is niet onderbouwd. Ook zijn er onduidelijkheden over de toepassing van reductiefactoren voor de fiets en het openbaar vervoer. Er is namelijk niet gespecificeerd welke verbindingen en voorzieningen gerealiseerd moeten worden om de hoogwaardige kwaliteit te garanderen voor fiets- en OV-verbindingen om een reductie van respectievelijk 20% en 10% op de parkeervraag bij nieuwe functies te verantwoorden. Verder is het aantal parkeerplaatsen dat is beoogd te realiseren in de zogenoemde mobiliteitshubs niet onderbouwd, zodat onduidelijk is of de capaciteit van de mobiliteitshubs toereikend is.
(…) Verder heeft de raad toegelicht dat het mobiliteitsplan voor deelmobiliteit het uitgangspunt hanteert dat 30% van het benodigde parkeeraanbod van bewoners wordt ingevuld met deelmobiliteit. Deze 30% gaat verder dan de Nota Parkeernormen die 20% als maximum hanteert. In paragraaf 4.3 van de plantoelichting is een overzicht opgenomen waar een onderscheid wordt gemaakt tussen de basis parkeernormen en de te hanteren parkeernorm inclusief reductie voor gebruik van fiets en openbaar vervoer. De raad stelt dat Goudappel heeft onderzocht wat de parkeervraag is voor het Draka-terrein op basis van het stedenbouwkundig plan, de parkeernormen inclusief 30% reductie en de aanwezigheidspercentages. (…)
Over reducties van de parkeernorm heeft de raad toegelicht dat in de Nota Parkeernormen Auto een bandbreedte is opgenomen om maatwerk per ontwikkeling te kunnen leveren. Binnen die bandbreedte is vervolgens een basisnorm voor de ontwikkeling Draka vastgesteld en daarover is een 30% reductie toegepast. Die 30% bestaat uit een 20% reductie vanwege fiets- en loopverbindingen en een extra 10% reductie vanwege hoogwaardige OV-verbindingen. Ook met de 30% reductie blijft de parkeernorm voor het bestemmingsplan Draka binnen de bandbreedte uit de Nota Parkeernormen Auto. Anders dan Murialdo en anderen veronderstellen, is de loopafstand tot de metrohalte Noorderpark vanuit het plangebied Draka 11 minuten en tot de pont IJpleinveer 10 minuten. Deze reductie moet onderscheiden worden van de 30% inzet op deelmobiliteit. De inzet van deelmobiliteit is geen reductie, maar een invulling van de parkeerbehoefte van bewoners. De Nota Parkeernormen Auto maakt 20% mogelijk, maar gelet op de ambitie van een gemengd stedelijke en autoluwe wijk, het huidige Amsterdamse programma Autoluw, de opkomst van deelmobiliteit en de korte afstand tot het centrum en centraal station (trein/metro, trams en bussen) wordt 30% in het Hamerkwartier aanvaardbaar geacht, zo stelt de raad. Verder heeft de raad onder verwijzing naar de Actualisatie Mobiliteitsplan toegelicht dat er in het Hamerkwartier tot en met 2026 voldoende parkeeraanbod in de openbare ruimte beschikbaar is, maar dat er in 2027 een tekort aan parkeerplaatsen in de openbare ruimte ontstaat. In 2026 zal de start van de bouw van de mobiliteitshub moeten plaatsvinden om het tekort vanaf 2027 op te vangen. In het eindstadium (2031) zijn 280 parkeerplaatsen benodigd in de mobiliteitshub, waarvan 90 parkeerplaatsen voor deelauto’s en 190 parkeerplaatsen voor de kavels die parkeerplaatsen afnemen in de hub.
De Afdeling is van oordeel dat de raad de voor deelmobiliteit toegepaste reductie van 30% onvoldoende heeft onderbouwd. De Afdeling is van oordeel dat de verwijzing door de raad naar voornoemde ambitie, programma Autoluw en de meer algemene opkomst van deelmobiliteit, op zichzelf geen voldoende door objectief onderzoek of feitelijke gegevens gestaafde en verifieerbare onderbouwing vormt van zijn stelling dat binnen dit plan kan worden voorzien in een hogere reductie van de parkeernormen, dan die welke hij in zijn eigen Nota Parkeernormen als maximum stelt. De Afdeling constateert in dit verband verder dat het hier gaat om een plangebied dat van het centrum is gescheiden door een brede rivier. De verbinding daarmee, en met andere bestemmingen, kan vanaf de rand van het plangebied slechts plaatsvinden via een op redelijke loopafstand gelegen kleinschalig metrostation en een op redelijke loopafstand gelegen veerpont. Gezien deze vaststellingen, is de Afdeling van oordeel dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd waarom in dit geval sprake zou zijn van zodanige nabijheid van hoogwaardige OV-voorzieningen dat een reductie van de parkeernorm gerechtvaardigd is. Wat Murialdo en anderen voor het overige hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan ‘Draka Terrein Hamerkwartier’ niet heeft mogen vaststellen wat betreft het aspect parkeren.
2. Met het oog op de rechtsvorming en de rechtspraktijk zal de Afdeling hieronder verder uiteen zetten welk recht van toepassing is na vernietiging van besluiten tot vaststelling van hogere waarden.
Artikel 3.4 van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet bevat algemeen overgangsrecht voor besluiten op grond van de Wet geluidhinder (Wgh). In artikel 3.5, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, en artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, onder 2°, van deze wet is specifiek overgangsrecht opgenomen voor besluiten op grond van de Wgh tot het vaststellen van hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van woningen, geluidsgevoelige gebouwen en geluidsgevoelige terreinen vanwege wegverkeerslawaai respectievelijk industrielawaai. Op een besluit tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van bestaande, in aanbouw zijnde of geprojecteerde woningen in zones langs wegen of rond industrieterreinen, waarvoor een aanvraag is ingediend of waarvan een ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet, blijft het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing, totdat het besluit onherroepelijk is.
In deze bepalingen wordt echter niet voorzien in overgangsrecht voor besluiten tot het vaststellen van hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van nog niet geprojecteerde woningen in zones langs wegen of rond industrieterreinen. Ook in andere bepalingen van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet is dat niet geregeld. Nog niet geprojecteerde woningen zijn nieuw te realiseren woningen waarvoor voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan waarin de realisatie van deze woningen voor het eerst wordt mogelijk gemaakt, hogere waarden worden vastgesteld. Dat is de situatie als bedoeld in onder meer artikel 59, eerste lid, en artikel 83, tweede lid, van de Wgh. Het besluit in deze procedure ziet op de situatie als bedoeld in artikel 59, eerste lid, van de Wgh.
In de geschiedenis van de totstandkoming van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet (Kamerstukken II, 2018-2019, 35 054, nr. 3, p. 55) wordt er vanuit gegaan dat voor dergelijke besluiten wél is voorzien in overgangsrecht. Daarin staat: ‘Voor het geval hogere waarden worden vastgesteld als onderdeel van een tracébesluit of bij het vaststellen van een bestemmingsplan of een wijziging- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wet ruimtelijke ordening de Wet geluidhinder wordt toegepast, voorziet de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in overgangsrecht.’ Afgezien van de omstandigheid dat in de laatste zin wordt verwezen naar de Iw Ow maar deze wet niet voorziet in dergelijk overgangsrecht, maakt de toelichting duidelijk dat ook voor een besluit tot het vaststellen van een hogere waarde, welk besluit samenhangt met de vaststelling van een bestemmingsplan, is voorzien in overgangsrecht. Het is kennelijk niet de bedoeling van de wetgever dat de Ow en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels in die situatie per 1 januari 2024 onmiddellijke werking hebben. Zoals hiervoor al is overwogen, is verder in artikel 3.5, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, en artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, onder 2°, van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet wel overgangsrecht opgenomen voor besluiten tot het vaststellen van hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van bestaande, in aanbouw zijnde of geprojecteerde woningen in zones langs wegen of rond industrieterreinen. In de Kamerstukken is niet te lezen dat geen overgangsrecht zou moeten gelden voor nog niet geprojecteerde woningen in zones langs wegen of rond industrieterreinen.
Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om aan te nemen dat voor deze situaties ook overgangsrecht van toepassing is. Dat houdt in dat bij een besluit tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van nog niet geprojecteerde woningen in zones langs wegen of rond industrieterreinen waarvoor een aanvraag is ingediend of waarvan een ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet, het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft, totdat het besluit onherroepelijk is.
Op een naar aanleiding van deze uitspraak eventueel nieuw te nemen besluit van het college blijft dus ook het oude recht van toepassing.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 05-06-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2024:2324
Sybren Koopmans