Het aanbrengen van Tea for Two-balkons aan de voorgevel kan niet worden aangemerkt als een verandering van niet-ingrijpende aard, zoals bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet (oud). Handhavend optreden is in dit geval zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat daarvan had behoren te worden afgezien.
Casus
Appellant en anderen zijn eigenaren van woningen in Amsterdam. Zij kunnen zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. Voor de percelen geldt op grond van het bestemmingsplan ‘Westelijke Binnenstad’ (het plan) de bestemming ‘Gemengd – 1’ met de bouwaanduiding ‘specifieke bouwaanduiding – orde 2’. Bij besluit van 22 september 1995 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (het college) aan Casa Loft Investments B.V. een vergunning verleend voor het veranderen, vergroten en afsplitsen van een gebouwgedeelte, waar voorgenoemde adressen deel van uit maken, met bestemming daarvan tot zeven woningen en een kantoor. Daarbij is tevens de realisatie van zogenoemde Franse balkons vergund. Anders dan vergund zijn geen Franse balkons, maar Tea for Two-balkons gerealiseerd. Deze balkons zijn in 1996 en in de jaren daarna aangebracht. De Tea for Two-balkons bevinden zich boven gronden met de bestemming ‘Verkeer’. De voor ‘Verkeer’ aangewezen gronden zijn op grond van artikel 20.2 van de planregels uitsluitend bestemd voor gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde, die worden opgericht ten dienste van de bestemming ‘Verkeer’. De Tea for Two-balkons zijn binnen deze bestemming niet toegestaan.
Het college heeft op 6 januari 2017 het voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen de Tea for Two-balkons, omdat deze zonder omgevingsvergunning en in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn gerealiseerd. Bij besluiten van 4 mei 2017 heeft het college appellant en anderen gelast om binnen zes weken na de verzenddatum van dat besluit de Tea for Two-balkons te verwijderen en verwijderd te houden. Deze besluiten zijn bij besluit op bezwaar van 18 mei 2021 in stand gelaten. De grondslag van de lasten onder dwangsom is gewijzigd in die zin dat in plaats van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo wordt genoemd. Als zij daaraan niet voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 5.000 per balkon per week, met een maximum van € 15.000.
Bij besluit op bezwaar van 18 mei 2021 heeft het college besloten een last onder bestuursdwang op te leggen aan appellant, in plaats van een last onder dwangsom, omdat appellant al eigenaar van de woning was voor 2007 toen (de voorloper van) artikel 2.3a, eerste lid Wabo nog niet gold. Het college heeft appellant gelast om binnen zes weken na de verzenddatum van dat besluit de Tea for Two-Balkons aan de voorgevel van zijn woning te verwijderen en verwijderd te houden. Als hij daaraan niet voldoet dan kan het college de verwijdering zelf ter hand nemen. Verder is de grondslag van het besluit gewijzigd in artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in plaats van artikel 5:32 van de Awb, en in plaats van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, wordt artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo als grondslag genoemd.
Bij uitspraak van 7 juli 2022 heeft de rechtbank het door appellant en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Appellant en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college handhavend heeft mogen opgetreden. Daartoe voeren zij onder mee aan dat de Tea for Two-balkons ten tijde van de bouw vergunningvrij konden worden aangebracht. De realisatie van de Tea for Two-balkons was namelijk een wijziging van niet-ingrijpende aard, zoals bedoeld in artikel 43, eerste lid. onder e, van de Woningwet ten tijde van het aanbrengen van de Tea for Two-balkons.
Tevens voeren appellant en anderen aan dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat handhaving niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien.
Rechtsvragen
1. Heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het aanbrengen van de Tea for Two-balkons aan de voorgevel niet kan worden aangemerkt als een verandering van niet-ingrijpende aard, zoals bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet (oud)?
2. Is handhavend optreden met betrekking tot de Tea for Two-balkons in dit geval onevenredig?
Uitspraak
1. De Afdeling is verder van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat met het in stand houden van de Tea for Two-balkons aan de panden sprake is van een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het aanbrengen van de Tea for Two-balkons aan de voorgevel van deze gebouwen niet kan worden aangemerkt als een verandering van niet-ingrijpende aard, zoals bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet (oud).
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 9 december 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AN6300 overwogen dat de term ‘verandering van niet-ingrijpende aard’ als bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet (oud), in bouwkundige en in stedenbouwkundige zin dient te worden opgevat. Bij dat laatste aspect spelen zowel het planologische als het visuele effect dat de ter beoordeling staande verandering op de omgeving heeft, een rol. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 25 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH8642 en 27 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1483. Anders dan appellant en anderen stellen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 9 december 1999 geldt als uitleg van artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet (oud) niet alleen voor bouwwerken van na de datum van de uitspraak, maar voor de gehele periode dat de Woningwet (oud) van toepassing was. Dat betekent dat deze uitleg van artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet (oud) ook geldt voor de Tea for Two-balkons in deze zaak.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het aanbrengen van de Tea for Two balkons aan de voorgevel van de panden vergunningplichtig is. Appellant en anderen zijn eigenaar van de woningen in de genoemde panden en kunnen daarom worden aangemerkt als overtreder, in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, van het verbod van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
2. Hoewel het algemeen belang dat tegen overtredingen handhavend wordt opgetreden zeer zwaarwegend is, is de Afdeling is, anders dan in haar uitspraak van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2560, gelet op de hierna te bespreken omstandigheden en belangen, van oordeel dat in dit concrete geval, handhavend optreden met betrekking tot de Tea for Two-balkons onevenredig is. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
De Afdeling betrekt in haar oordeel de volgende omstandigheden en weegt al deze omstandigheden samen genomen mee in het kader van de evenredigheid.
Het college heeft gesteld met het opleggen van de lasten te willen bereiken dat het te beschermen vooraanzicht van de historische panden wordt hersteld. Dan gaat het om het herstellen van de vlakke gevelwanden en het niet visueel doorkruisen van de zogenoemde hijszone van het gebouw, een voormalig pakhuis. In dat verband heeft het college op de zitting opgemerkt dat het in beginsel bij Orde 2 panden uit stedenbouwkundig oogpunt helemaal niets aan de gevel wil toestaan. Appellant en anderen wijzen er echter terecht op dat het vooraanzicht van de panden op vergelijkbare wijze verandert bij het realiseren van de Franse balkons, die wel zijn toegestaan bij de op 22 september 1995 verleende omgevingsvergunning. Weliswaar zijn de gevelwanden minder vlak door het iets verder uitsteken van de Tea for Two-balkons in vergelijking met de Franse balkons, maar vaststaat dat de vlakke gevelwanden ook met de vergunde Franse balkons niet worden behouden. Bovendien zou de hijszone van het gebouw door de vergunde Franse balkons op een vrijwel identieke wijze visueel worden doorkruist. Niet is gebleken dat het negatieve welstandsadvies van de commissie ruimtelijke kwaliteit, waar het college zich op beroept, dit voldoende onderkent. Het college heeft op de zitting bevestigd dat op grond van de verleende omgevingsvergunning de Franse balkons nog steeds kunnen worden aangebracht. In zoverre kan het college met het opleggen van de lasten het nagestreefde doel, namelijk het herstel van het te beschermen vooraanzicht van de historische panden, niet bereiken.
Zoals de Afdeling in overweging 4.1 van deze uitspraak heeft vastgesteld, steken de gerealiseerde Tea for Two-balkons aan de bovenzijde gemeten ongeveer 70 cm uit en 50 cm aan de onderzijde. De vergunde Franse balkons mogen 30 cm vanaf de gevel uitsteken. De grondoppervlakte van de Tea for Two-balkons overschrijdt de toegestane balkondiepte met slechts 20 cm. Dat verschil is te gering om aan te nemen dat de Tea for Two-balkons het belang van het historische vooraanzicht in grotere mate zou schenden dan de vergunde Franse balkons.
Daarnaast gaat het om balkons die eind jaren ’90 zijn aangebracht door de toenmalige eigenaren en die allemaal hetzelfde zijn uitgevoerd. In de meer dan twintig jaar dat deze Tea for Two-balkons aanwezig zijn, zijn er geen klachten over ingediend. Het is daarom niet aannemelijk geworden dat de belangen van derden worden geschaad door de aanwezigheid van deze balkons. Het college heeft niet handhavend opgetreden tegen de Tea for Two-balkons gedurende deze lange periode. Het college heeft hierover op de zitting opgemerkt dat het geen actief handhavingsbeleid voert en handhaving in dit geval ad hoc heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een andere handhavingszaak. Het college heeft geen andere belangen naar voren gebracht. Daar staat tegenover dat verwijdering van de balkons ten koste zou gaan van het woongenot van appellant en anderen.
Alle voornoemde omstandigheden samen genomen leiden tot het oordeel dat handhavend optreden met betrekking tot de Tea for Two-balkons in dit geval onevenredig is en dat daarvan had behoren te worden afgezien.
Het betoog slaagt.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 31-07-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2024:3097
Ruud Veenhof