Tijdelijk beheer met geringe emissies dat plaatsvindt na beëindiging van de referentiesituatie is geen representatief te achten, relevante nieuwe stikstofveroorzakende activiteit en geldt daarmee niet als nieuwe referentiesituatie bij plannen.
Casus
De raad van de gemeente Westland heeft een bestemmingsplan vastgesteld dat 130 woningen naast het Natura 2000-gebied ‘Solleveld & Kapittelduinen’ mogelijk maakt. Een natuurvereniging heeft beroep ingediend tegen deze vaststelling. Zij stelt onder andere dat in het stikstofonderzoek een onjuiste referentiesituatie is gehanteerd, omdat na de sloop van de glasopstanden en beëindiging van het voorgaande agrarisch gebruik maïsteelt heeft plaatsgevonden.
Rechtsvraag
Moet tijdelijk beheer dat plaatsvindt na beëindiging van de referentiesituatie gezien worden als een nieuwe referentiesituatie?
Uitspraak
Uit artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb) in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor een of meer Natura 2000-gebieden. Om te bepalen of een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden moeten de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die het mogelijk maakt worden beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie. Onder referentiesituatie wordt de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.
In de uitspraak van 1 september 2021 over het bestemmingsplan ‘Zandzoom 2019’ (ECLI:NL:RVS:2021:1960, rechtsoverweging 24.2) heeft de Afdeling uiteengezet onder welke voorwaarden in het kader van de interne saldering activiteiten die beëindigd zijn vóór de gehanteerde peildatum toch kunnen worden betrokken in de referentiesituatie.
De eerste voorwaarde is dat onomstotelijk vaststaat dat de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Dat betekent dat uit een schriftelijk stuk, zoals een koopovereenkomst, moet blijken dat de activiteit is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Het gaat daarbij om een schriftelijk stuk dat dateert uit de periode dat de activiteit werd beëindigd of daarvoor.
De tweede voorwaarde houdt in dat uitgesloten moet zijn dat de activiteit sowieso zou zijn beëindigd voor de peildatum.
Als derde voorwaarde geldt dat in de periode tussen de beëindiging van de activiteit en de vaststelling van het plan geen andere stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het desbetreffende perceel. Het is in overeenstemming met de Wnb om een al beëindigde activiteit die aan deze strikte voorwaarden voldoet, mee te nemen in de referentiesituatie. Als zo’n activiteit niet kan worden meegenomen, dan kan dat er namelijk toe leiden dat die activiteit langer dan beoogd wordt voortgezet, alleen om de mogelijkheid van interne saldering te behouden. De beschermde natuurwaarden in Natura 2000-gebieden zijn daarmee niet gebaat, zo overwoog de Afdeling in haar uitspraak van 1 september 2021 (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1894).
De Afdeling stelt vast dat de raad bij besluit van 24 juni 2008 het bestemmingsplan ‘Monster Noord’ heeft vastgesteld. Hierin is aan de gronden de bestemming ‘Uit te werken woondoeleinden, met bijbehorende voorzieningen’ toegekend. De glastuinbouwactiviteiten zijn daarbij onder het reducerend gebruiksovergangsrecht gebracht. Vervolgens heeft de gemeente in achtereenvolgens 2008, 2015 en 2017 de gronden in het plangebied met daarop de drie glastuinbouwbedrijven gekocht. In de overgelegde koopovereenkomsten staat dat de gronden zijn gekocht met het oog op de voorgenomen woningbouw. Hiermee staat onomstotelijk vast dat de glastuinbouwactiviteiten uitsluitend zijn beëindigd ten behoeve van woningbouw. Verder staat op grond hiervan vast dat is uitgesloten dat de activiteit sowieso zou zijn beëindigd. Dit is ook niet in geschil tussen partijen. De raad heeft beschreven dat in achtereenvolgens 2016, 2017 en 2018 de glastuinbouwactiviteiten zijn beëindigd en de opstallen gesloopt. De raad heeft verder beschreven dat in 2018 duidelijk was dat de realisatie van woningen op de kavels nog geruime tijd op zich zou laten wachten omdat voor de planvorming meer tijd nodig was. Voor de woningbouwontwikkeling was in 2016 al wel een ontwerpplan ter inzage gelegd, maar de zienswijze van Stichting Duinbehoud gaf aanleiding voor zodanige wijzigingen dat opnieuw een ontwerp ter inzage moest worden gelegd. Omdat de gronden naast de duinen liggen en daarmee gevoelig zijn voor zandverstuivingen, was tijdelijk beheer van de braakliggende gronden noodzakelijk. Deze beheeractiviteiten heeft de gemeente in mei 2018 uitbesteed aan een agrarisch bedrijf en daarvoor is een gebruiksovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst is gesloten voor een jaar, met de mogelijkheid van jaarlijkse verlenging. Overeengekomen is verder dat voor het gebruik geen vergoeding verschuldigd is en dat de percelen uitsluitend mogen worden gebruikt als grasland en/of ten behoeve van het kweken van maïs. In 2018 en 2019 zijn de percelen ingezaaid met maïs. In 2020 zijn de percelen ingezaaid met gras en dat is in de jaren daarna voortgezet. Appellante heeft de gegeven inlichtingen niet weersproken, maar ziet daarin haar standpunt bevestigd dat er na de beëindiging van de glastuinbouwactiviteiten nieuwe stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid op de percelen.
Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad de situatie ten tijde van de glastuinbouwactiviteiten als referentiesituatie hanteren. Vaststaat dat de glastuinbouwactiviteiten zijn beëindigd vanwege de beoogde woningbouwontwikkeling. De beschermde natuurwaarden waren erbij gebaat dat de glastuinbouwactiviteiten niet langer dan nodig zijn voortgezet. Het tijdelijke beheer van gronden na de sloop van de opstallen, was noodzakelijk ter voorkoming van overlast voor de omgeving en was duidelijk bedoeld ter overbrugging van de periode tot de realisatie van de voorgenomen woningbouw. Dit beheer heeft de gemeente uitbesteed door de grond om niet in gebruik te geven voor telkens een jaar, wat bevestigt dat het om een tijdelijke beheermaatregel ging. Vaststaat dat er als onderdeel van dit tijdelijke beheer weliswaar twee jaar maïs is geteeld en dat de percelen zijn bemest ten behoeve van de maïsteelt, maar de raad heeft toegelicht dat het daarbij om geringe emissies is gegaan, wat appellante niet heeft weersproken. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat na de beëindiging van de glastuinbouwactiviteiten sprake is geweest van representatief te achten, relevante nieuwe stikstofveroorzakende activiteiten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2013:167 onder 14.4).
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 04-12-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2024:5003
Sybren Koopmans