QRA is onderdeel van verleende vergunning, voorschrift is in belang van bescherming van het milieu, verpakkingswijze waarbij de pallets met dozen worden omwikkeld met folie voldoet aan de definitie van “cartoned” uit de sprinklerrichtlijn FM 7-31.
Casus
Edco Eindhoven B.V. (Edco) exploiteert een handelsonderneming waar onder meer op- en overslag plaatsvindt van verschillende goederen en producten, waaronder verpakte gevaarlijke stoffen.
Voor de inrichting geldt onder meer de op 3 juli 2013 verleende oprichtingsvergunning. Daarbij is onder meer de opslag van gevaarlijke stoffen in de opslaghallen A-02, A-02A, C-02 en C-02A en de overslag van gevaarlijke stoffen in de expeditiehallen B-01A, B-01B, B-01C en B-01D vergund.
Bij het besluit van 13 januari 2020, waar deze procedure over gaat, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (het college) aan Edco een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van haar inrichting, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), en aan die veranderingsvergunning ook voorschriften verbonden. Ook heeft het college wijzigingen aangebracht in de voorschriften van de omgevingsvergunning van 3 juli 2013. Voor zover van belang in deze procedure, heeft het college met toepassing van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo, de voorschriften 4.1.2 en 4.1.3 verbonden aan die omgevingsvergunning van 3 juli 2013.
In voorschrift 4.1.2 heeft het college bepaald dat de opslag van spuitbussen in de opslaghallen A-02, A-02A, C-02 en C-02A uitsluitend mag plaatsvinden binnen een vak dat is voorzien van gaas om te voorkomen dat bij brand spuitbussen buiten het vak rocketeren en dat de vakgrootte maximaal 300 m2 mag zijn.
In voorschrift 4.1.3 heeft het college bepaald dat aerosolen level 3 die zijn omwikkeld met folie, niet in ruimte B-01A, B-01B, B-01C of B-01D mogen worden opgeslagen.
Edco is het niet eens met de voorschriften 4.1.2 en 4.1.3, omdat de daarin voorgeschreven maatregelen volgens haar niet nodig zijn vanuit het oogpunt van brandveiligheid, en heeft daartegen beroep ingesteld.
De rechtbank Oost-Brabant heeft Edco gelijk gegeven wat betreft voorschrift 4.1.2 en dit voorschrift vernietigd. Volgens de rechtbank is voorschrift 4.1.2 niet noodzakelijk uit het oogpunt van de toepassing van de beste beschikbare technieken. Volgens de rechtbank is voorschrift 4.1.3 echter wel noodzakelijk uit het oogpunt van de toepassing van de beste beschikbare technieken en mocht het college dit voorschrift daarom stellen.
Zowel het college als Edco hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Het college komt op tegen de vernietiging van voorschrift 4.1.2 en Edco komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat het college voorschrift 4.1.3 wel mocht stellen.
STAB heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht.
Rechtsvragen
1. Is de kwantitatieve risico-analyse (QRA) bepalend voor wat er met het besluit van 3 juli 2013 is vergund?
2. Heeft het college op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo voorschrift 4.1.2 kunnen verbinden aan de eerdere vergunning van 3 juli 2013? En is hierbij van belang of het voorschrift noodzakelijk is vanuit het oogpunt van toepassing van de beste beschikbare technieken?
3. Heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat door het omwikkelen met folie de kartonnen verpakking niet nat kan worden en geen koelende werking kan optreden (gelet waarop voorschrift 4.1.3 aan de omgevingsvergunning is verbonden)?
Uitspraak
1. Zoals het college terecht aanvoert, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de QRA niet bepalend is voor wat er bij het besluit van 3 juli 2013 is vergund. De QRA maakt onderdeel uit van de aanvraag voor die omgevingsvergunning en in het besluit van 3 juli 2013 is ook nog eens uitdrukkelijk bepaald dat de QRA deel uitmaakt van de vergunning.
2. Op blz. 4 van de QRA staat welke uitgangspunten zijn gehanteerd bij de berekening van de veiligheidsrisico’s vanwege de inrichting. Eén van die uitgangspunten is dat rekening is gehouden met rocketeren ten gevolge van de aanwezigheid van spuitbussen. Daaronder staat onder meer: ‘In opslagen A-02, A-02A, C-02 en C-02A is rocketwerking beperkt tot het gegaasd gebied (< 300 m2), waarna normale branduitbreiding plaatsvindt.’ In paragraaf 4.2.1 worden de relevante scenario’s voor deze opslaghallen beschreven. Op blz. 14 in deze paragraaf staat: ‘In de opslagen worden spuitbussen opgeslagen. In de QRA zijn we uitgegaan dat “snelle branduitbreiding” (t.g.v. rocketwerking spuitbussen) mogelijk is, en door de gaasafscheiding beperkt is tot 300 m2, waarna vervolgens een “gewone” branduitbreiding kan plaatsvinden.’ Het college stelt dus terecht dat er in de QRA van is uitgegaan dat vakken van maximaal 300 m2 zijn afgescheiden door middel van gaas, waardoor spuitbussen die rocketeren niet buiten hun eigen opslagvak van maximaal 300 m2 terecht kunnen komen.
De in de QRA berekende veiligheidsrisico’s zijn gebaseerd op dat uitgangspunt en de vergunning van 3 juli 2013 is verleend op basis van die berekende risico’s. Het college stelt dus terecht dat Edco op grond van die vergunning al verplicht is om daar waar in de opslaghallen A-02, A-02A, C-02 en C-02A spuitbussen worden opgeslagen, vakken van maximaal 300 m2 af te scheiden met gaas, om te voorkomen dat bij brand spuitbussen buiten hun eigen opslagvak kunnen rocketeren. Als het rocketeren van spuitbussen niet zou zijn beperkt tot het eigen opslagvak van 300 m2, zou een snelle branduitbreiding kunnen plaatsvinden in de hele opslaghal en zouden de risico’s voor de externe veiligheid vanwege de inrichting groter zijn dan waar in de QRA van uitgegaan is. Ter verduidelijking van deze verplichting heeft het college bij het besluit van 13 januari 2020 voorschrift 4.1.2 verbonden aan de omgevingsvergunning van 3 juli 2013. Aangezien het in het belang van de bescherming van het milieu is dat duidelijk is vastgelegd dat de opslag van spuitbussen in de opslaghallen A-02, A-02A, C-02 en C-02A uitsluitend mag plaatsvinden binnen een vak van maximaal 300 m2 dat is voorzien van gaas, kon het college dat op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo ook doen. Op grond van deze bepaling kan het bevoegd gezag namelijk de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een inrichting wijzigen voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
De rechtbank heeft dit niet onderkend en heeft ten onrechte geoordeeld dat het college dit voorschrift niet kon stellen, omdat het niet noodzakelijk is uit het oogpunt van de toepassing van de beste beschikbare technieken. Anders dan waar de rechtbank van uitgaat, vereist artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo niet dat het voorschrift noodzakelijk is uit het oogpunt van de toepassing van de beste beschikbare technieken.
3. In voorschrift 4.1.3 heeft het college bepaald dat aerosolen level 3 die zijn omwikkeld met folie, niet in ruimte B-01A, B-01B, B-01C of B-01D mogen worden opgeslagen. Deze ruimten zijn de expeditiehallen. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning van 3 juli 2013 is ervan uitgegaan dat spuitbussen level 3 daar alleen aanwezig mogen zijn in een kartonnen oververpakking, ofwel ‘cartoned’, en dat als bij brand de sprinklerinstallatie in werking treedt er ‘pre wetting’ van de kartonnen dozen zal plaatsvinden.
In het besluit van 13 januari 2020 heeft het college gemotiveerd dat er in de in 2013 vergunde situatie van is uitgegaan dat door het opbrengen van water door de sprinklerinstallatie de kartonnen verpakking direct nat wordt en dat dit zorgt voor een koelende werking. Dit wordt ‘pre wetting’ genoemd. Hierdoor zal geen rocketering van spuitbussen optreden en wordt een snelle uitbreiding van brand over het hele compartiment voorkomen. Volgens het college gaat dit echter niet op indien de kartonnen verpakking is omgeven met kunststof folie, omdat daardoor de verpakking niet nat kan worden en er dus geen sprake is van een koelende werking. Om die reden heeft het college voorschrift 4.1.3 gesteld.
Voorafgaand aan het uitbrengen van haar deskundigenbericht van 27 juli 2022 heeft de STAB de inrichting bezocht en vastgesteld dat, zoals Edco stelt, er enkel wikkelfolie wordt aangebracht rondom de pallets met de daarop gestapelde dozen en niet aan de bovenkant van de dozen. De STAB heeft in het deskundigenbericht uiteengezet dat bij de omwikkeling van pallets met folie geen krimpfolie wordt toegepast maar wikkelfolie, dat de wikkelfolie mechanisch wordt verstrekt (uitgerekt) en dat, anders dan in het deskundigenbericht bij de rechtbank van 30 juli 2020 was vermeld, de aanwezigheid van wikkelfolie rond een pallet met dozen niet maakt dat reeds daarom sprake is van ‘uncartoned’ opslag van de spuitbussen. Volgens de STAB is deze verpakkingswijze aan te merken als ‘cartoned’ en daarom in overeenstemming met sprinklerrichtlijn FM 7-31 en met het uitgangspuntendocument (UPD). De STAB blijft echter van mening dat de folie een nadelige invloed kan hebben op de kans van rocketeren, omdat door de folie het proces van ‘pre wetting’ minder effectief plaatsvindt. Daarbij maakt zij de kanttekening dat het lastig is om aan te geven hoe groot die kans is en hoe realistisch het is dat daadwerkelijk rocketeren zal optreden. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze passages in het deskundigenbericht.
Gelet op deze passages in het deskundigenbericht van 27 juli 2022, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de verpakkingswijze waarbij de pallets met dozen worden omwikkeld met folie, niet voldoet aan de definitie van ‘cartoned’ uit de sprinklerrichtlijn FM 7-31, te weten als sprake is van ‘at least a single layer of corrugated cardboard where the cardboard covers at least the bottom, top and two complete sites of the unit’. Zoals de STAB in haar deskundigenbericht van 27 juli 2022 heeft uiteengezet, zou dat enkel het geval zijn als de spuitbussen zouden zijn verpakt in enkel folie, zonder kartonnen doos. Door de kartonnen oververpakking wordt voldaan aan de definitie van ‘cartoned’. Verder stelt Edco terecht dat deze verpakkingswijze niet tot gevolg heeft dat de dozen niet nat kunnen worden. In de motivering van het besluit van 13 januari 2020 heeft het college zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat door het omwikkelen met folie de kartonnen verpakking niet nat kan worden en geen koelende werking optreedt. Hoewel het proces van ‘pre wetting’ volgens de STAB minder effectief plaatsvindt, erkent zij dat het proces op zichzelf wel zal plaatsvinden, zoals waar bij de verlening van de omgevingsvergunning van 3 juli 2013 van is uitgegaan.
Gelet op het voorgaande berust het besluit om voorschrift 4.1.3 te stellen, in strijd met artikel 3.46 van de Awb, niet op deugdelijke motivering. Dit betekent dat het besluit van 13 januari 2020 voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover het college daarbij voorschrift 4.1.3 aan de omgevingsvergunning van 3 juli 2013 heeft verbonden. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 05-02-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2025:415
Ruud Veenhof