De welstandsnota en de gebiedsgerichte welstandscriteria zijn aan te merken als een beleidsregel als bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet. Beide zijn ook aan te merken als een welstandsnota in de zin van artikel 22.7 van het omgevingsplan. Het college is in zijn algemeenheid bevoegd om handhavend op te treden als dit artikel uit het omgevingsplan wordt overtreden. In dit geval kon het college echter vanwege meerdere redenen niet overgaan tot handhavend optreden.
Casus
Bij besluit van 2 oktober 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (het college) een last onder dwangsom opgelegd aan eiser. Deze last houdt in dat eiser zijn dakkapel dient te verwijderen en verwijderd dient te houden. Met het bestreden besluit is het college bij de oplegging van de last gebleven. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Naast het verzoek om voorlopige voorziening beslist de voorzieningenrechter ook op het beroep.
Eiser betoogt dat een vergunningvrije dakkapel niet kan worden getoetst aan welstandseisen, omdat de gebiedsgerichte criteria die volgen uit het welstandsbeleid geen onderdeel vormen van het toetsingskader van een welstandsexces. Verder betwist eiser dat sprake zou zijn van een welstandsexces.
Rechtsvragen
1. Bestaat een bevoegdheid voor het college tot handhavend optreden?
2. Kon het college in dit geval tot handhavend optreden overgaan?
Uitspraak
1. De gemeenteraad van Eindhoven heeft op 19 april 2004 het tweede deel van de nota welstandsbeleid ‘De toetsing gestuurd’ (de Welstandsnota) vastgesteld. Hierin is een excessenregeling opgenomen voor bouwwerken waarvoor geen bouwvergunning noodzakelijk is, zodat ook deze bouwwerken voldoen aan minimale eisen van welstand. De Welstandsnota voorziet in een aantal algemene criteria. Hiertoe behoort het criterium ‘Een te grove inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is.’ In de Welstandsnota is ook voorzien in de mogelijkheid om gebiedsgerichte en daarmee samenhangende, meer specifieke criteria op te stellen voor de gebieden die worden genoemd in hoofdstuk 7 van de Welstandsnota. In hoofdstuk 7 wordt de wijk De Barrier genoemd als een wijk waarvoor een toetsingskader is of wordt ontwikkeld. De gemeenteraad van Eindhoven heeft op 22 april 2008 de Gebiedsgerichte criteria vastgesteld. Hierin is een passage over dakkapellen opgenomen. Hierin staat het volgende: ‘Voor zover bij een woning nog niet in een dakkapel is voorzien, is slechts de voor de desbetreffende woning ontworpen dakkapel op de daarbij behorende positie aanvaardbaar uit een oogpunt van welstand. Zie voor de standaard dakkapellen bijlage 6. Dit geldt zowel voor de dakkapellen op de achter- en zijkant, als voor die op de voorzijde. (…) Voor zover dakkapellen vergunningvrij zijn en in afwijking van de standaarddakkapel wordt gerealiseerd, zal er sprake zijn van een situatie die in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.’
Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet was in artikel 12, eerste lid van de Woningwet (oud) voorzien in een regeling voor de bestrijding van welstandsexcessen. In artikel 12a, eerste lid, onder b, van de Woningwet (oud) was bepaald dat de gemeenteraad in de welstandsnota de criteria voor een welstandsexces opneemt. Artikel 13 van de Woningwet (oud) bood een grondslag om de eigenaar van een bouwwerk aan te schrijven. Deze artikelen zijn allemaal vervallen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Artikel 22.7, eerste lid, van het Omgevingsplan maakt onderdeel uit van de zogenoemde Bruidsschat, een reeks van artikelen die de wetgever heeft opgesteld om de overgang naar de Omgevingswet makkelijker te maken. De Bruidsschat bevat een aantal artikelen uit regelgeving die wordt ingetrokken met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Deze artikelen zijn nu onderdeel van het Omgevingsplan.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de welstandsnota alsmede de Gebiedsgerichte welstandscriteria aan te merken als een beleidsregel als bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet. Beide zijn ook aan te merken als een welstandsnota als bedoeld in artikel 22.7 van het Omgevingsplan. Het college is in zijn algemeenheid bevoegd om handhavend op te treden indien artikel 22.7 van het Omgevingsplan wordt overtreden. In dat geval is immers sprake van een omgevingsplanactiviteit (als bedoeld in de definitie van omgevingsplanactiviteit onder c, in de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet) en in artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet is het verboden te handelen zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Deze omgevingsplanactiviteit wordt niet uitgezonderd in de aanhef van artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Hierna beoordeelt de voorzieningenrechter of het college in dit geval bevoegd is om handhavend op te treden.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is, mede in het licht van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in dit geval om meerdere redenen niet kon overgaan tot handhavend optreden.
Het college gaat handhaven omdat het uiterlijk van de dakkapel de positionering van de dakkapel afwijkend zijn. De Gebiedsgerichte criteria stellen zowel eisen aan het uiterlijk als aan de positionering van dakkapellen. Echter, artikel 22.7 van het Omgevingsplan biedt bij een strikte uitleg alleen maar de mogelijkheid om op te treden tegen het uiterlijk van bestaande bouwwerken of te bouwen vergunningsvrije bouwwerken maar niet tegen de positionering van bouwwerken. Toegegeven, de dakkapel maakt onderdeel uit van de woning en het uiterlijk van de woning met dakkapel van eiser wijkt af van andere woningen met dakkapellen omdat de dakkapel niet is gepositioneerd overeenkomstig de aangehechte voorbeelden. Daartegenover staat dat een nieuwe dakkapel als een afzonderlijk vergunningsvrij bouwwerk wordt gezien en dat het dus voor de hand ligt om de dakkapel afzonderlijk en op zichzelf te beoordelen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in de Gebiedsgerichte criteria ten onrechte eisen aan de positionering van dakkapellen zijn gesteld en dat deze beleidsregel in zoverre kennelijk onredelijk is. Het college heeft met de verwijzing naar de Gebiedsgerichte criteria onvoldoende gemotiveerd dat de afwijkende positionering van de dakkapel een welstandsexces oplevert (en een overtreding van artikel 22.7 van het Omgevingsplan).
In de Gebiedsgerichte criteria is op voorhand vastgelegd dat iedere dakkapel die afwijkt van de standaarddakkapel een situatie oplevert die in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand. Op deze wijze wordt het plaatsen van (vergunningsvrije) bouwwerken ingrijpend gereguleerd terwijl tegen deze regulering geen rechtsbescherming openstaat. Burgers kunnen namelijk geen beroep instellen tegen het vaststellen van een welstandsnota (want dit is een beleidsregel) en kunnen de beleidsregel slechts achteraf (indirect) laten toetsen door de bestuursrechter. De voorzieningenrechter is van oordeel dat aan de criteria in de beleidsregel geen doorslaggevend gewicht kan worden toegekend. De Afdeling heeft meermalen overwogen (zie onder meer de uitspraak van 29 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1249)) dat de evenredigheidstoets van artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereist dat aan de hand van alle omstandigheden van het geval wordt bezien of van de beleidsregels moet worden afgeweken. De beantwoording van de vraag of sprake is van een welstandsexces waartegen achteraf handhavend kan worden opgetreden, vereist een beoordeling van de omstandigheden van het geval en het antwoord kan dus niet op voorhand worden vastgelegd in een beleidsregel.
Het college heeft onvoldoende onderbouwd waarom het uiterlijk van de dakkapel na aanpassing in ernstige mate in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Niet iedere afwijking levert een situatie op die in ernstige mate in strijd is met de redelijke eisen van welstand. De door eiser voorgestane aanpassing van de dakkapel voorziet in een afwerking waardoor het uiterlijk van de dakkapel nagenoeg hetzelfde is als het uiterlijk van de standaarddakkapel in de gebiedsgerichte criteria. Het college heeft dit onvoldoende betrokken in het bestreden besluit. Het college kon niet volstaan met een verwijzing naar het advies van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit Eindhoven (AOKE) omdat de voorzieningenrechter uit dit advies niet kan afleiden waarom het uiterlijk van de dakkapel (na aanpassing van de dakkapel) een welstandsexces oplevert. Eiser kan daarom ook niet worden tegengeworpen dat hij geen deskundig tegenadvies heeft overgelegd. Het college heeft met de verwijzing naar de Gebiedsgerichte criteria onvoldoende gemotiveerd dat het uiterlijk van de dakkapel na aanpassing een welstandsexces oplevert (en een overtreding van artikel 22.7 van het Omgevingsplan).
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Oost-Brabant
Datum Uitspraak : 21-03-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RBOBR:2025:1580
Ruud Veenhof