De feitelijke situatie is geen onderdeel van de in de planregels weergegeven definitie van ‘ondergeschikte functie’. De ruimtelijke omvang van de huisvesting van arbeidsmigranten is ondergeschikt aan de functies van verblijfsrecreatie en training.
Casus
Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leudal een verzoek om handhavend op te treden tegen het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan ‘Landgoed Leudal 2018’ op het Landgoed Leudal in Haelen, afgewezen. Dit landgoed was voorheen een camping en wordt gefaseerd omgevormd naar een landgoed met verblijfsaccommodaties voor onder meer groepsverblijf en zakelijke trainingen. Om dit mogelijk te maken, is op 17 april 2018 door de raad van de gemeente Leudal het bestemmingsplan vastgesteld. Dit bestemmingsplan is verdeeld in drie fases. Alleen in fase I mogen volgens de toelichting van dat plan ter overbrugging tot 2026 maximaal 300 arbeidsmigranten tijdelijk (namelijk voor een verblijfsduur van maximaal negen maanden) worden gehuisvest als ondergeschikte functie aan de functies van verblijfsrecreatie en training.
De rechtbank heeft het ingestelde beroep inzake de afwijzing van het verzoek gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank blijkt uit de planregels voldoende duidelijk dat voor de vraag of de huisvesting van arbeidsmigranten ondergeschikt is aan de functies van verblijfsrecreatie en training, de feitelijke situatie bepalend is en niet de beoogde invulling van het gebied. Kijkend naar die feitelijk situatie, wordt er volgens de rechtbank in dit geval niet voldaan aan de vereiste ondergeschiktheid, omdat uit een rapportage blijkt dat er op enig moment 189 arbeidsmigranten waren gehuisvest, terwijl zeven personen recreatief verbleven op het landgoed. Tegen deze uitspraak hebben het college en de eigenaar van het Landgoed Leudal hoger beroep ingesteld. Zij stellen dat de rechtbank ten onrechte de relevante planregel feitelijk heeft uitgelegd terwijl het planologisch moet worden uitgelegd. Verder wijzen zij op de in het plan opgenomen gebruiksregel waaruit blijkt hoeveel arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest.
Rechtsvraag
Is voor de vraag of de huisvesting van arbeidsmigranten ondergeschikt is aan de functies van verblijfsrecreatie en training, de feitelijke situatie bepalend en niet de beoogde invulling van het gebied of dient een planologische uitleg van de planregels hierover te worden gevolgd?
Uitspraak
Op grond van artikel 1.48 van de planregels wordt er onder ‘ondergeschikte functie’ verstaan: ‘een activiteit van zeer beperkte bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang zodat de functie waaraan zij wordt toegevoegd, qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie herkenbaar blijft.’
Artikel 4.1 van de planregels luidt:
‘De voor “Recreatie – Verblijfsrecreatie” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het uitoefenen van activiteiten gericht op verblijfsrecreatie;
[…];
e. training;
f. huisvesting van arbeidsmigranten, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van wonen- arbeidsmigranten” en ondergeschikt aan de functies onder a en e;
[…].’
Artikel 4.5.2 van de planregels luidt:
‘Met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten gelden de volgende regels:
[…];
b. binnen de volgens sublid 4.2.1, sub b toegestane oppervlakte van gebouwen mogen maximaal 300 tijdelijke arbeidsmigranten gehuisvest worden;
[…].’
De Afdeling volgt de rechtbank in het oordeel dat artikel 4.1, aanhef, onder f, in samenhang gelezen met artikel 1.48 van de planregels voldoende duidelijk is. De rechtbank overweegt daarbij ten onrechte dat voor de vraag of de huisvesting van arbeidsmigranten ondergeschikt is aan de functies van verblijfsrecreatie en training, de feitelijke situatie bepalend is. Uit artikel 1.48 van de planregels valt niet af te leiden dat de feitelijke situatie een onderdeel is van de in die planregel weergegeven definitie van ‘ondergeschikte functie’. In artikel 1.48 van de planregels is bepaald dat sprake is van een ondergeschikte functie wanneer ‘een activiteit van zeer beperkte bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang [is] zodat de functie waaraan zij wordt toegevoegd, qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie herkenbaar blijft.’ Het college en [appellant sub 2] hebben er terecht op gewezen dat de ruimtelijke omvang van de huisvesting van arbeidsmigranten, gezien het daarvoor aangewezen plandeel en gelet op de aard, omvang en verschijningsvorm, ondergeschikt is aan de daarvoor aangewezen functies van verblijfsrecreatie en training aangezien de huisvesting van arbeidsmigranten maximaal een derde deel van het landgoed in beslag neemt ten opzichte van de functies van verblijfsrecreatie en training.
Het college en [appellant sub 2] betogen verder terecht dat voor de vraag of het huisvesten van arbeidsmigranten is toegestaan, ook betrokken moet worden wat daarover in de artikel 4.5.2, aanhef, onder b, van de gebruiksregels staat. Daarin is bepaald dat maximaal 300 arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest. De ondergeschiktheid in artikel 4.1, aanhef, onder f, wordt dus ook begrensd door artikel 4.5.2, aanhef, onder b, van de planregels. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4349), overweging 10.3 en 10.4, volgt ook dat met in ieder geval een aantal van maximaal 300 arbeidsmigranten sprake is van een ondergeschikte functie ten opzichte van de hoofdfunctie.
Nu de ruimtelijke omvang van de huisvesting van arbeidsmigranten ondergeschikt is aan de functies verblijfsrecreatie en training en ten tijde van het controlerapport van 14 januari 2020 ook niet meer dan 300 arbeidsmigranten gehuisvest waren, was geen sprake van overtreding van artikel 4.1, aanhef, onder f, en artikel 4.5.2, aanhef en onder b, van de planregels. De feitelijk aanwezige hoeveelheid recreanten op dat moment is daarvoor niet bepalend. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 28-05-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2025:2450
Gijsbert Keus