Intern salderen op basis van algemene regels voor bemesten mag niet in de voortoets plaatsvinden, maar moet als mitigerende maatregel in de passende beoordeling betrokken worden. Hierbij wordt de omvang van de referentiesituatie van bemesten bepaald door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Enkel het deel van de referentiesituatie dat gebruikt wordt voor saldering moet in de additionaliteitstoets betrokken worden.
Casus
Gedeputeerde staten van Noord-Holland hebben een natuurvergunning verleend voor de bouw en het gebruik van 162 woningen in Egmond aan den Hoef. Tegen de vernietiging van deze natuurvergunning door de rechtbank Noord-Holland heeft BPD, de ontwikkelaar van het woningbouwproject, hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Intussen hebben gedeputeerde staten naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank in een nieuw besluit de natuurvergunning (positief) geweigerd, omdat het project leidt tot een gelijkblijvende of lagere stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen).
Rechtsvragen
1. Mag in de voortoets intern gesaldeerd worden met een referentiesituatie op basis van algemene regels?
2. Hoe moet de omvang van de referentiesituatie op basis van algemene regels worden bepaald?
3. Welk deel van de referentiesituatie moet worden beoordeeld in het kader van de additionaliteitstoets en mag deze toets op projectniveau plaatsvinden?
1. Intern salderen op basis van algemene regels
De vraag die in deze procedure in de kern voorligt, is de vraag of en op welke wijze een toestemming die wordt ontleend aan algemene regels over bemesten, betrokken kan worden bij de vaststelling of significante gevolgen van een project op voorhand kunnen worden uitgesloten.
De Afdeling begrijpt wat het college en BPD uiteenzetten zo, dat zij beginnen bij de vraag of het stoppen met het bemesten kan worden gekwalificeerd als mitigerende maatregel. Indien dit zo is, mag het stoppen met bemesten niet worden betrokken in de voortoets. Als het stoppen met bemesten geen mitigerende maatregel is, zien het college en BPD geen reden in de jurisprudentie van het Hof waarom het stoppen met bemesten niet in de voortoets zou mogen worden betrokken. De Afdeling begrijpt de uiteenzettingen van het college en BPD ook zo dat volgens hen het stoppen met het bemesten geen mitigerende maatregel is, omdat het niet beoogt de effecten van het beoogde project te verzachten, maar louter een feitelijk en onvermijdelijk gevolg is van het beoogde project.
Anders dan het college en BPD, begrijpt de Afdeling uit het Eco-Advocacy-arrest (HvJ EU 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477) dat enkel de gevolgen van het project op zichzelf, inclusief de positieve gevolgen van standaardonderdelen van dat project mogen worden betrokken bij de beoordeling of significante gevolgen van het project op voorhand zijn uitgesloten. Om deze reden begint de Afdeling, anders dan het college en BPD, met het beantwoorden van de vraag wat het project is en niet met de vraag of het stoppen met bemesten (om het project mogelijk te maken) een mitigerende maatregel is.
In dit geval ziet het aangevraagde project op de bouw en het gebruik van 162 woningen inclusief de bijbehorende verkeersgeneratie. Deze woningen worden gerealiseerd op agrarische gronden waarop werd bemest. Er wordt, met andere woorden, een geheel nieuwe activiteit gerealiseerd op een locatie waar op grond van algemene regels een andere activiteit (agrarisch gebruik) was toegestaan. Zoals volgt uit overweging 17.6 van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923; hierna: de 18 december-uitspraak) is in zo’n geval sprake van een nieuw project. Het project waarvan de gevolgen moeten worden beoordeeld bestaat uit de nieuwe activiteiten, in dit geval het woningbouwproject.
Een standaardonderdeel van een project ziet op kenmerken in het ontwerp van dat project. Ter illustratie wijst de Afdeling op het voorbeeld in de conclusie van de advocaat-generaal bij het Eco-Advocacy-arrest. Daar wordt het voorbeeld gegeven van de aansluiting van woningen op de riolering die het afvalwater naar de zuivering leidt. Dit is een typisch kenmerk van woningen in de Europese Unie en is vereist op grond van de Afvalwaterrichtlijn (Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991). Deze aansluiting is vereist op grond van wetgeving en dient niet om nadelige gevolgen van Natura 2000-gebieden te voorkomen. In het Eco-Advocacy-arrest was een onderdeel van het ontwerp van het project dat er een afscheider op de toevoerbuis van elk reservoir zou worden geplaatst, die als resultaat had dat potentiële vervuilingen werden gezuiverd voordat die het reservoir binnen kwamen.
De Afdeling volgt niet het standpunt van het college en BPD dat het stoppen met bemesten onderdeel is van het project. Het stoppen met bemesten van de gronden is geen kenmerk in het ontwerp van de nieuwe activiteiten. Dat stoppen zou ook plaats kunnen vinden zonder dat woningbouw wordt gerealiseerd. Dat de realisatie van het nieuwe project met zich brengt dat het bemesten wordt gestopt omdat niet beide activiteiten tegelijkertijd op dezelfde locatie kunnen worden uitgevoerd, maakt nog niet dat dit een standaardonderdeel is van het nieuwe project. Het bemesten is juist onderdeel van de bestaande situatie die wordt beëindigd.
Voor zover het college betoogt dat in de voortoets altijd de bestaande toegestane situatie mag worden betrokken, onder verwijzing naar de eerdergenoemde arresten van het Hof, te weten, Briels, PAS en AquaPri, volgt de Afdeling dit standpunt niet. Het Briels-arrest (HvJ EU 15 mei 2014, ECLI:EU:C:2014:330) ging over de vraag welke maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken, het AquaPri-arrest (HvJ EU 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864) ging over de vraag of artikel 6, derde lid (eerste volzin), van de Habitatrichtlijn (Hrl) zo moet worden uitgelegd dat een nieuwe beoordeling moet worden verricht voor de voortzetting van de exploitatie van een installatie die al eerder is vergund na een beoordeling die niet voldeed aan de vereisten van die bepaling. Ook ging het over de vraag of bij die nieuwe beoordeling rekening mag worden gehouden met andere relevante beoordelingen. Deze arresten zijn niet van belang voor de vraag of een bestaande toegestane situatie in de voortoets mag worden betrokken.
Wat betreft het PAS-arrest (HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882) overweegt de Afdeling dat uit dat arrest volgt dat een passende beoordeling op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl moet plaatsvinden als een activiteit niet meer kan worden beschouwd als één-en-hetzelfde project ten opzichte van het project waarvoor eerder een natuurvergunning of toestemming voor de referentiedatum is verleend. Het college merkt terecht op dat in de Logtsebaan-uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) staat dat het nieuwe project dan de wijziging van het project is waarvan de gevolgen in relatie tot de bestaande vergunde situatie worden beoordeeld en dat de Afdeling voor die uitleg steun vindt in punt 83 uit het PAS-arrest, maar de Afdeling is daar in de uitspraak van 18 december 2024 van teruggekomen. In die uitspraak heeft de Afdeling immers uiteengezet dat zij uit het Eco-Advocacy-arrest afleidt dat de bestaande toegestane situatie niet betrokken mag worden in de voortoets. Daarnaast heeft zij uiteengezet dat, wanneer niet langer sprake is van één-en-hetzelfde project, er sprake is van een nieuw project waarvan moet worden beoordeeld of dat op zichzelf (met inbegrip van standaardonderdelen in het ontwerp van het project) of in combinatie met andere plannen en projecten significante gevolgen kan hebben en dat daarbij de gevolgen van een bestaande vergunde situatie niet kunnen worden betrokken.
Voor zover het college en BPD in het Eco-Advocacy-arrest een verruiming lezen van wat mag worden betrokken in de voortoets, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling onder 17-17.7 in de 18 december-uitspraak heeft uiteengezet, leidt zij uit het Eco-Advocacy-arrest af dat in de voortoets de gevolgen van het project op zichzelf beoordeeld moeten worden, dat wil zeggen zonder daarbij de positieve effecten van mitigerende maatregelen of de beëindiging of wijziging van een bestaande vergunde situatie te betrekken. Bij de beoordeling van de gevolgen van het project op zichzelf mag volgens het Hof rekening worden gehouden met onderdelen in het ontwerp van het project die daar inherent deel van uitmaken en die de schadelijke gevolgen van dat project beperken. De Afdeling leest hierin, anders dan het college, niet een verruiming van wat in een voortoets bij de beoordeling van de gevolgen van een project mag worden betrokken, maar juist een bevestiging dat die beoordeling alleen betrekking mag hebben op de gevolgen van het project op zichzelf.
Het bovenstaande betekent dat wat uiteengezet is, te weten, dat de referentiesituatie die is ontleend aan een natuur- of milieutoestemming niet langer mag worden betrokken in de voortoets, ook geldt voor toestemmingen die zijn ontleend aan algemene regels over bemesten. Gelet hierop slaagt het betoog dat ten onrechte de referentiesituatie is betrokken in de voortoets.
Samengevat: in de voortoets moet worden bezien of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het nieuwe te realiseren project op zichzelf (met inbegrip van standaardonderdelen in het ontwerp van het project, maar zonder daarbij het op grond van algemene regels toegestane bemesten van de gronden of andere mitigerende maatregelen te betrekken) of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor de betreffende Natura 2000-gebieden.
Indien significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, ontstaat, gelet op artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), een vergunningplicht. Voor het project zal, in overeenstemming met artikel 2.7, tweede lid, en artikel 2.8 van de Wnb, dan een passende beoordeling moeten worden gemaakt waaruit de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de betreffende Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
2. Omvang referentiesituatie
In de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) is bepaald dat de omvang van de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.
Voor zover wordt betoogd dat het feitelijk gebruik van de gronden voor verschillende gewassen bepalend moet zijn voor de omvang van de referentiesituatie, overweegt de Afdeling als volgt. De toestemming die in dit geval voorligt ziet op algemene regels die het agrarische gebruik als landbouwgrond, waarvan bemesten een onderdeel is, toestaan. De toegestane activiteit is dan ook het agrarisch gebruik als landbouwgrond. Bij intern salderen met een toestemming die is ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik van gronden, mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het toegestane agrarische gebruik als landbouwgrond worden betrokken in de referentiesituatie, tenzij de gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond en niet zonder nieuwe natuurtoestemming opnieuw in gebruik mogen worden genomen als landbouwgrond. Voor de vraag of gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond geldt als peilmoment de aanvraag voor een natuurvergunning of de overeenkomst over de overname van de rechten van het toegestane gebruik of een ander objectief bepaalbaar moment.
Verder geldt als uitgangspunt dat de omvang van de referentiesituatie voor intern salderen wordt bepaald door wat is toegestaan en niet door wat feitelijk plaatsvindt. Hieraan ligt ten grondslag dat, zolang de gronden als landbouwgrond in gebruik zijn, binnen het toegestane gebruik, verschillende gewassen kunnen worden verbouwd.
Het bovenstaande betekent dat, als de gronden op het peilmoment structureel in gebruik zijn als landbouwgrond, dan wel weer in gebruik kunnen worden genomen als landbouwgrond zonder nieuwe natuurtoestemming, de omvang van de in te zetten referentiesituatie voor bemesten wordt bepaald door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. De voorwaarde dat op het peilmoment de gronden structureel in gebruik moeten zijn als landbouwgrond, dan wel weer in gebruik kunnen worden genomen als landbouwgrond zonder nieuwe natuurtoestemming, is een aanvulling op het kader zoals uiteengezet in de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022.
De Afdeling onderkent dat dit oordeel tot gevolg kan hebben dat intern salderen met algemene regels over bemesten negatieve gevolgen heeft voor de natuur. Als de omvang van de depositie die hoort bij het toegestane maximale gebruik feitelijk niet (ieder jaar) volledig wordt of werd benut, maar wel kan worden ingezet om toestemming te geven aan nieuwe activiteiten, leidt dat immers tot een toename van stikstofdepositie. De Afdeling hecht er daarom aan om, net zoals onder 19.9 van de 18 december-uitspraak, aan te geven dat het bevoegd gezag, bij het ontstaan van een natuurvergunningplicht, de mogelijkheid heeft om, na afweging van alle betrokken belangen, waaronder het natuurbelang en het belang van de rechtszekerheid, in het kader van de vergunningverlening beleid te voeren over wat in de referentiesituatie voor intern salderen mag worden betrokken. Daarbij kan worden gedacht aan het beperken van de inzet van niet of niet meer feitelijk benutte ruimte of het in bepaalde situaties afromen van een deel van de positieve effecten door de wijziging of beëindiging van de bestaande op grond van algemene regels toegestane situatie. Het is aan het bevoegd gezag om hierin keuzes te maken en die keuzes in kenbare beleidsregels vast te leggen.
3. Referentiesituatie en additionaliteit
Volgens het college en BPD wordt in dit geval maar een klein deel (ongeveer 2%) van de omvang van de referentiesituatie ingezet als mitigerende maatregel. De andere 98% komt feitelijk ten goede aan de natuur. Het college en BPD geven aan dat, door een gedeelte van de referentiesituatie niet te benutten, het project feitelijk bijdraagt aan een reductie van stikstofdepositie en volgens hen mag het college dit gegeven betrekken in haar motivering van het additionaliteitsvereiste.
Ook ziet BPD ruimte voor initiatiefnemers om bij te dragen aan instandhoudings- en/of passende maatregelen, die het college kan betrekken in de afweging of de ingezette mitigerende maatregel (deel of geheel van de referentiesituatie) nodig is als instandhoudings- of passende maatregel.
Uit overweging 13-13.8 van de PAS-uitspraak, zoals bevestigd in overweging 21 van de 18 december-uitspraak, volgt dat een maatregel die naar zijn aard ook kan worden ingezet als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel niet zonder meer kan worden ingezet als mitigerende maatregel in een passende beoordeling van de gevolgen van een project. Het beperken of beëindigen van een bestaande toegestane situatie (intern salderen) is een maatregel die ingezet kan worden als instandhoudings- of passende maatregel. Intern salderen kan daarom alleen in de passende beoordeling worden betrokken als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste.
De Afdeling stelt voorop dat het additionaliteitsvereiste ziet op de vraag of de mitigerende maatregel die wordt ingezet niet al nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Dit betekent dat het additionaliteitsvereiste ziet op het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt ingezet. Het college moet kunnen motiveren dat het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt ingezet als mitigerende maatregel niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Dat betekent dat het niet volstaat om te verwijzen naar de verhouding tussen het wel (2%) en het niet-ingezette deel (98%) van de referentiesituatie.
De Afdeling begrijpt de wens van BPD en het college om de niet-ingezette ruimte uit de referentiesituatie te mogen betrekken in de additionaliteitstoets. Ook heeft de Afdeling begrip voor de wens van het college om de aard van het project te betrekken bij de vraag of de mitigerende maatregel al dan niet wordt ingezet als instandhoudings- of passende maatregel. Het is echter nu juist aan het college om deze en andere aspecten al dan niet te betrekken bij de motivering of aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. De rechter kan die afweging niet zelfstandig maken. De Afdeling benadrukt daarbij dat de motivering van het additionaliteitsvereiste projectoverstijgend is en ziet op de vraag of de nodige instandhoudings- en/of passende maatregelen zullen worden getroffen voor een Natura 2000-gebied, waardoor mitigerende maatregelen die worden getroffen ten behoeve van individuele projecten niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel. Daarbij kan het college wijzen op een plan, programma of pakket van maatregelen waarin gemotiveerd wordt welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen, die nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl, worden getroffen. In dat plan, programma of pakket van maatregelen kan beleid over het afromen van de omvang van de referentiesituatie in relatie tot bepaalde projecten een rol spelen, evenals beleid over projecten waarvan de omvang van de referentiesituatie niet wordt gebruikt als instandhoudings- of passende maatregel.
BPD heeft aangegeven graag een bijdrage te willen leveren aan het treffen van instandhoudings- en/of passende maatregelen, zodat voor haar project een natuurtoestemming kan worden verleend. De Afdeling begrijpt dat, maar ziet hiertoe geen mogelijkheid.
De afweging over welke instandhoudings- en/of passende maatregelen worden ingezet is aan het college en vindt niet plaats op het niveau van het individuele project. Het college kan instandhoudings- en/of passende maatregelen die individuele initiatiefnemers bereid zijn om te treffen, wel betrekken bij een plan, programma of pakket van maatregelen waarin wordt gemotiveerd welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl. Op die manier kunnen de instandhoudings- en/of passende maatregelen die individuele initiatiefnemers treffen een rol spelen in de additionaliteitstoets.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 28-05-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2025:2404
Sybren Koopmans