Ook bij het ambtshalve actualiseren van een omgevingsvergunning milieu mag afwijken van de geurnormen uit de Wgv alleen ten behoeve van toepassing van bbt.
Casus
Het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden heeft aan een varkenshouderij een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de luchtwassers en de dierindeling. Met de vergunning heeft het college ook ambtshalve een aantal voorschriften gewijzigd. Vergunninghoudster is het onder meer niet eens met de voorgeschreven geurnorm van 8,0 OUE/m3 en met de eis dat alle huisvestingssystemen van stal 2 op een luchtwasser moeten worden aangesloten.
Rechtsvragen
1. Betekent het feit dat aan de maximale emissiewaarden uit het Besluit emissiearme huisvesting (Beh) wordt voldaan en daarom voor ammoniak de bbt worden toegepast dat ook voor geur sprake is van toepassing van de best beschikbare technieken (bbt)?
2. Mocht het college in afwijking van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) een geurnorm van 8,0 OUE/m3 voorschrijven?
3. Heeft het college voldoende onderbouwd dat de huisvestingsystemen in stal 1 en 2 niet voldoen aan de bbt?
4. Heeft het college het voorschrijven van een luchtwasser kunnen baseren op BBT-conclusie 12 van de BBT-conclusies voor de intensieve pluimvee- en varkenshouderij?
Uitspraak
1. In de uitspraak van 1 juli 2009 heeft de Afdeling overwogen dat het bevoegd gezag er bij het verlenen van een vergunning voor een veehouderij van moet uitgaan dat wanneer de huisvestingsystemen waarop het destijds geldende Besluit huisvesting van toepassing is voldoen aan de in deze algemene maatregel van bestuur gestelde eisen, tevens wordt voldaan aan het vereiste dat de geuremissie van het huisvestingsysteem moet overeenkomen met toepassing van de bbt.
In de uitspraak van 21 juni 2023 heeft de Afdeling overwogen dat het feit dat de bestaande stallen niet over luchtfilters beschikken, niet betekent dat niet voldaan wordt aan de bbt. Op grond van artikel 3 van het Beh is het namelijk toegestaan om gebruik te maken van intern salderen door verdergaande technieken voor nieuwe stallen toe te passen, waardoor het niet nodig is om de bestaande stallen aan te passen. De hogere emissie van de bestaande stallen wordt daardoor gecompenseerd door een verdergaande reductie in een andere stal.
Uit deze laatste uitspraak kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat ook voor geur de bbt worden toegepast als door middel van intern salderen aan de eisen van het Beh wordt voldaan. In de uitspraak van 1 juli 2009 heeft de Afdeling dat wel uitdrukkelijk geoordeeld. Uit andere, recentere uitspraken van de Afdeling leidt de rechtbank echter af dat in het geval dat voor ammoniak de bbt worden toegepast omdat aan het Beh wordt voldaan, daarnaast toch afzonderlijk moet worden beoordeeld of ook voor geur sprake is van de toepassing van de bbt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2460, waarin in zo’n geval is beoordeeld welke bbt-maatregelen er voor geur in de inrichting kunnen worden toegepast.
Gelet hierop betekent het feit dat aan de maximale emissiewaarden uit het Beh wordt voldaan en daarom voor ammoniak de bbt worden toegepast niet dat ook voor geur sprake is van toepassing van de bbt.
2. Voor de beoordeling van geurhinder van tot veehouderijen behorende dierenverblijven heeft de Wgv exclusieve werking. De Wgv is daarvoor het enige toetsingskader. Dit volgt uit artikel 2, eerste lid, van de Wgv. De voorgeschreven geurnorm van 8,0 OUE/m3 wijkt af van de Wgv, omdat in dit geval artikel 3, derde lid, van de Wgv van toepassing is. De vraag die voorligt, is of de Wgv het college de mogelijkheid biedt om deze geurnorm toch voor te schrijven.
Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de Wgv in artikel 2, tweede lid, een uitzondering maakt op de exclusieve werking van de wet. Die uitzondering geldt alleen voor het weigeren van de omgevingsvergunning omdat niet ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende bbt worden toegepast en voor het stellen van voorschriften om te bereiken dat ten minste de voor de veehouderij in aanmerking komende bbt worden toegepast.
Het college heeft betoogd dat de exclusieve werking van de Wgv niet geldt voor een besluit tot ambtshalve wijziging van de vergunningvoorschriften. Het college heeft de geurnorm voorgeschreven op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die bepaling maakt het mogelijk om in het belang van de bescherming van het milieu de voorschriften van een omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit ambtshalve te wijzigen.
Artikel 2, eerste lid, van de Wgv heeft volgens de letterlijke tekst van die bepaling inderdaad alleen betrekking op de beoordeling van geurhinder bij een beslissing inzake de omgevingsvergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij. Daarvan is bij een ambtshalve wijziging van de voorschriften, zoals in dit geval aan de orde, geen sprake. De rechtbank maakt echter uit het bestreden besluit op dat de aanleiding voor het ambtshalve voorschrijven van de geurnorm in voorschrift 10.1.1 in dit geval de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de verandering van de inrichting is geweest. In het kader daarvan zou artikel 3, derde lid, van de Wgv van toepassing zijn en zou het college daar vanwege de exclusieve werking van de Wgv alleen van kunnen afwijken op grond van artikel 2, tweede lid, van de Wgv, dus in verband met de toepassing van de bbt. Gelet op wat de wetgever heeft beoogd met de exclusieve werking van de Wgv, is de rechtbank van oordeel dat het college bij de invulling van het begrip ‘het belang van de bescherming van het milieu’ in artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo en artikel 2.22, vijfde lid, in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wabo aansluiting had moeten zoeken bij artikel 2 van de Wgv. Dat wil in dit geval zeggen dat het college alleen ten behoeve van de toepassing van de bbt had mogen afwijken van artikel 3, derde lid, van de Wgv. Een andere uitleg zou betekenen dat het college naar aanleiding van de ingediende aanvraag voor de verandering van de inrichting via een omweg voorschriften zou kunnen stellen die het bij de beslissing op de aanvraag niet aan de omgevingsvergunning had kunnen verbinden en dat de bescherming die artikel 3, derde lid, van de Wgv biedt aan bestaande situaties teniet wordt gedaan.
De rechtbank is van oordeel dat voorschrift 10.1.1 er niet toe strekt om te verzekeren dat ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende bbt worden toegepast. In de eerste plaats heeft het college ter zitting gesteld dat de geurnorm niet in verband met de bbt is voorgeschreven, maar meer in het algemeen vanwege het belang van de bescherming van het milieu. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat de toepasselijke BBT-conclusies voor intensieve pluimvee- en varkenshouderij (hierna: de BBT-conclusies) geen concrete geurnormen of een range voor geurnormen bevat, maar zich wat betreft geuremissies in BBT 13 beperkt tot het noemen van technieken.
Gelet hierop heeft het college bij de toepassing van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo onvoldoende gemotiveerd dat voorschrift 10.1.1 noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
3. In voorschrift 2.1.1 zijn de aantallen dieren vastgelegd die in de verschillende huisvestingssystemen in stal 1 en 2 aanwezig mogen zijn. In het voorschrift is ook bepaald dat als uitzondering hierop geldt dat de huisvestingssystemen D.1.2.100 en D.1.1.100 tot één jaar na van kracht worden van deze beschikking aanwezig mogen zijn; daarna moeten deze huisvestingssystemen zijn vervangen.
De huisvestingssystemen D.1.2.100 en D.1.1.100 zijn traditionele huisvestingssystemen voor kraamzeugen respectievelijk gespeende biggen die al lange tijd in stal 2 aanwezig zijn. Het college beschouwt deze huisvestingssystemen niet als de bbt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dit standpunt onvoldoende onderbouwd. Uit de BBT-conclusies volgt niet duidelijk dat de hier aan de orde zijnde traditionele huisvestingssystemen niet als de bbt zijn aan te merken. In BBT-conclusie 13 staat dat de bbt een combinatie is van de daar genoemde technieken. In onderdeel B worden als techniek stalsystemen genoemd die aan bepaalde criteria voldoen, maar het college heeft niet onderbouwd dat de huisvestingssystemen D.1.2.100 en D.1.1.100 niet aan die criteria voldoen. Het college heeft zijn standpunt dat deze huisvestingssystemen niet langer als de bbt kunnen worden beschouwd ontleend aan de Oplegnotitie uit 2007 bij het BREF uit 2003, maar naar het oordeel van de rechtbank gaan de BBT-conclusies voor op de Oplegnotitie, die geen betrekking heeft op het meest recente BREF. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
4. Bij het stellen van de voorschriften heeft het college zich gebaseerd op BBT-conclusie 12 en BBT-conclusie 13. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit BBT 12 dat het voorschrijven van een plan van aanpak (voorschrift 10.1.2) kan worden beschouwd als bbt-maatregel.
Het plaatsen van een luchtwasser (voorschrift 10.1.3) volgt uit BBT 13, onderdeel D. Over het gebruiken van een luchtzuiveringssysteem is in onderdeel D van BBT-conclusie 13, voor zover hier van belang, wel het volgende vermeld: ‘Deze techniek is mogelijk niet algemeen toepasbaar wegens de hoge uitvoeringskosten. Alleen toepasbaar op bestaande installaties waar een centraal ventilatiesysteem wordt gebruikt.’ In voorschrift 10.1.4 is voorgeschreven dat de wijze waarop afvoerlucht uit stal 2 wordt verwijderd moet worden geoptimaliseerd door één of een combinatie van de technieken genoemd in BBT 13 onderdeel C te gebruiken. Omdat ook deze maatregelen uit de BBT-conclusies volgen, zijn ze in beginsel aan te merken als bbt-maatregel. Volgens het deskundigenverslag van de STAB zijn maatregelen in de sfeer van BBT 13, onderdelen C en D, waaronder luchtwassers, gangbaar binnen de bedrijfstak. In het deskundigenverslag staat wel dat uit de toelichting bij de BBT-conclusies naar voren komt dat het toepassen van de BBT-conclusies voor geur in een specifieke kwestie maatwerk is. Volgens het deskundigenverslag moet de opmerking in onderdeel D van BBT 13 dat een luchtzuiveringssysteem alleen toepasbaar is op bestaande installaties waar een centraal ventilatiesysteem wordt gebruikt niet te strikt worden uitgelegd. Anders zou nooit een luchtwasser kunnen worden verlangd bij een bestaand stalgebouw zonder centrale afzuiging, terwijl centrale afzuiging zonder luchtwasser meestal niet nodig of zinvol is en een centrale afzuiging doorgaans juist wordt aangelegd vanwege de aanleg van een luchtwasser. Binnen de varkenshouderij is een luchtwasser de meest voor de hand liggende technische oplossing om geurreductie te realiseren. Een te strikte interpretatie van de toelichting op BBT 13, onderdeel D, zou volgens het deskundigenverslag betekenen dat een relevante geurreducerende oplossing veelal buiten beeld blijft op bestaande stallen zonder centrale afzuiging.
De rechtbank leidt verder uit het deskundigenverslag af dat de benodigde aanpassingen aan stal 2, in het bijzonder de aanleg van een (bovendaks) centraal afzuigkanaal of een tweede luchtwasser, in dit geval technisch mogelijk zijn.
Eiseres heeft echter ook aangevoerd dat de maatregelen vanwege de hoge kosten daarvan in dit geval niet als de bbt kunnen worden beschouwd. Dat de kosten van de maatregelen een rol kunnen spelen, volgt uit de definitie van bbt in artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo. Daarnaast geldt specifiek voor de luchtwasser dat in onderdeel D van BBT-conclusie 13 is vermeld dat deze techniek mogelijk niet algemeen toepasbaar is wegens de hoge uitvoeringskosten. In het bestreden besluit heeft het college onder meer overwogen dat voor de bestaande traditionele huisvestingssystemen, die al voor 1992 aanwezig waren, de afschrijftermijn al ruimschoots verstreken is en dat het daarom redelijk is dat eiseres de kosten van de voorgeschreven bbt draagt. Het college heeft ook in zijn afweging betrokken dat de al in 2009 vergunde luchtwassers niet zijn gerealiseerd, waardoor kosten zijn uitgespaard.
Het college heeft bij de voorbereiding van het bestreden besluit geen berekening van de kosten gemaakt. In het deskundigenverslag is hierover vermeld dat het college zich heeft beperkt tot het doorrekenen van enkele verkennende scenario’s zonder specifieke onderbouwing van de technische en financiële haalbaarheid of kosteneffectiviteit.
Pas in het verweerschrift is een kostenberekening gemaakt, waarvan de juistheid door eiseres met een eigen berekening is bestreden. Dat de kosten in de berekening van eiseres hoger zijn, heeft onder meer te maken met het feit dat eiseres uitgaat van inkomensschade. Volgens eiseres kan de inrichting niet volledig in werking blijven tijdens de werkzaamheden voor de aanleg van het centrale afzuigkanaal. Dit geldt in het bijzonder voor het houden van kraamzeugen met hun biggen. Dit komt de rechtbank niet onaannemelijk voor.
Het college heeft weliswaar gesteld dat eiseres in het kader van artikel 2.31a, tweede lid, van de Wabo gegevens had moeten verschaffen, maar heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende duidelijk gemaakt welke gegevens van eiseres er nog nodig waren om een afweging over de economische aspecten te maken. De rechtbank betrekt daarbij dat het college heeft gesteld dat de financiële positie van het bedrijf zelf geen rol speelt in de afweging. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de kosten, en daarmee naar de economische haalbaarheid, van de in de voorschriften 10.1.3 en 10.1.4 voorgeschreven maatregelen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Rotterdam
Datum Uitspraak : 13-06-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RBROT:2025:7191
Jelle van de Poel