Een vergunningplicht vanwege de Algemene Verordening Kabels en Leidingen voor het plaatsen van een transformatorstation is niet in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet maar doorkruist wel het systeem van vergunningsvrij bouwen.
Casus
Liander N.V. heeft voor het plaatsen van het transformatorstation in Zevenhoven, in de gemeente Nieuwkoop op 29 juni 2020 ‘onder protest’ een aanvraag om een vergunning ingediend. Zij is namelijk van mening dat deze activiteit vergunningvrij is. Hoewel deze aanvraag bij besluit van 10 juli 2020 door het college werd ingewilligd, is Liander N.V. daarom toch tegen dit besluit in bezwaar gegaan. Nadat dit bezwaar bij besluit van 9 december 2020 ongegrond is verklaard, is Liander N.V. daartegen in beroep gegaan.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de vergunningplicht die door artikel 5, eerste lid, van de Algemene Verordening Kabels en Leidingen gemeente Nieuwkoop 2020 (de AVKL) in het leven is geroepen, geen onaanvaardbare doorkruising van het systeem van vergunningsvrij bouwen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (het Bor) oplevert. De rechtbank heeft die bepaling van de AVKL daarom niet onverbindend verklaard of buiten toepassing gelaten. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat beide regelingen zien op een ander object en zijn vastgesteld met een ander motief, waardoor er geen sprake is van strijd met artikel 121 van de Gemeentewet.
Liander N.V. betoogt in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen vergunningplicht is op grond van artikel 5, eerste lid, van de AVKL. Volgens haar is dit artikel namelijk onverbindend.
Rechtsvragen
1. Heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat artikel 5, eerste lid, van de Algemene Verordening Kabels en Leidingen niet in strijd is met artikel 121 van de Gemeentewet?
2. Heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 5, eerste lid, van de AVKL niet in strijd is met de Wabo en het Bor?
Uitspraak
1. De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel 18 van Bijlage II van het Bor, voor het bouwen van het transformatorstation en het voor dit transformatorstation gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo is vereist. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de AVKL is voor het plaatsen van een transformatorstation wel een vergunning vereist.
Voor de beantwoording van de vraag of een gemeentelijke verordening in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet is vastgesteld, is het noodzakelijk om vast te stellen of de verordening in hetzelfde onderwerp voorziet als een wet in formele zin, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening (samen: hogere regeling). Er is sprake van eenzelfde onderwerp in de zin van dat artikel, als de verordening en de hogere regeling beide met hetzelfde motief zijn vastgesteld en zien op hetzelfde object. Dat laatste wil zeggen, dezelfde genormeerde gedraging. Als de verordening in die zin voorziet in hetzelfde onderwerp als de hogere regeling en daarmee in strijd is, dan is de verordening in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet vastgesteld.
Hoewel de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel is dat beide regelingen wel zien op hetzelfde object, heeft de rechtbank terecht overwogen dat beide regelingen met een ander motief zijn vastgesteld, zodat er geen sprake is van hetzelfde onderwerp in de zin van artikel 121 van de Gemeentewet. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt.
De Wabo/het Bor zien op activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. Daaronder valt ook het plaatsen van een transformatorstation, wat in artikel 5, eerste lid, van de AVKL wordt genormeerd. Het feit dat de AVKL daarnaast ook andere activiteiten van netbeheerders reguleert, maakt dit niet anders. De Afdeling oordeelt daarom, anders dan de rechtbank, dat beide regelingen zien op dezelfde genormeerde gedraging en daarmee op hetzelfde object.
Maar dit betekent naar het oordeel van de Afdeling nog niet dat sprake is van hetzelfde onderwerp in de zin van artikel 121 van de Gemeentewet, omdat beide regelingen, voor zover hier relevant, zijn vastgesteld met ander motief. De rechtbank oordeelde in gelijke zin. Uit de toelichting van de AVKL volgt namelijk dat deze ook het uniform regelen van de regie en coördinatie met betrekking tot werkzaamheden die nodig zijn voor de aanleg, instandhouding en opruiming van alle kabels en/of leidingen in openbare gronden binnen de gemeentegrenzen, en de minimalisatie van overlast en maatschappelijke kosten ten gevolge van werkzaamheden in de publieke ruimte tot doel heeft. De raad heeft daarnaast op de zitting toegelicht dat het motief voor de vaststelling van de vergunningplicht in het AVKL is gelegen in de wens om meer controle over ingrijpende werkzaamheden te krijgen, zodat vanuit de gemeente gecoördineerd kan worden door wie, waar en wanneer deze werkzaamheden worden uitgevoerd, waarmee de overlast en maatschappelijke kosten geminimaliseerd kunnen worden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, reguleren de Wabo/het Bor activiteiten die van invloed kunnen zijn op de (inrichting van) de fysieke leefomgeving, zodat deze geen onaanvaardbare afbreuk doen aan een goede woon- en leefomgeving. Bij een bouw- of een gebruiksactiviteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo, gaat het ook om regulering uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Het motief van de regeling in de AVKL, te weten, de coördinatie van werkzaamheden in de publieke ruimte ter voorkoming van overlast, is geen motief waarop de Wabo/het Bor zien, zodat deze coördinatie dan ook niet door de Wabo/het Bor gereguleerd wordt.
Het feit dat volgens Liander N.V. voor het plaatsen van een transformatorstation geen ondergrondse werkzaamheden gecoördineerd hoeven te worden, en dat het verkeer daarbij zelden verstoord wordt, maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders. Dat in een concreet geval coördinatie mogelijk minder nodig is of het verstoren van het verkeer minder aan de orde is, doet namelijk niet af aan de motieven van de raad voor regulering in de AVKL. Daarnaast volgt uit de bij de AVKL en op de zitting gegeven toelichting dat de reden voor de regulering van het plaatsen van een transformatorstation gelegen is in de wens om de werkzaamheden in de publieke ruimte vanuit de gemeente te kunnen coördineren. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat dit ook volgt uit de weigeringsgronden uit artikel 8 van de AVKL. Anders dan Liander N.V. betoogt, zien deze weigeringsgronden voornamelijk op het voorkomen van overlast en het coördineren van werkzaamheden in verband met andere werkzaamheden en evenementen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht overwogen dat beide regelingen met een ander motief zijn vastgesteld. Artikel 5, eerste lid, van de AVKL is daarom niet in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet.
2. Ook als een lagere regeling niet in strijd is met artikel 121 van de Gemeentewet, omdat er geen sprake is van hetzelfde onderwerp, mag deze lagere regeling niet anderszins in strijd zijn met een hogere regeling. Bij de vraag of er sprake is van strijd met een hogere regeling, is het onder meer van belang of de hogere regeling uitputtend is bedoeld en of de gemeentelijke regeling afbreuk doet aan de materiële bepalingen van de hogere regeling. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat er in dit geval sprake is van doorkruising van hogere regelgeving. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt.
De Afdeling leidt uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Bor af dat de wetgever er expliciet voor heeft gekozen om het bouwen van nutsvoorzieningen van geringe omvang vergunningvrij te maken en daarbij bedoeld heeft om deze regeling uitputtend te maken. Uit de nota van toelichting bij het Bor blijkt dat de wetgever daarbij heeft ‘gezocht naar mogelijkheden om het vergunningvrije bouwen verder te verruimen’ (Stb. 2010, 143, p. 122). Bij de toelichting van artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel 18, in het bijzonder (zie p. 152) wordt gewezen op de doorontwikkeling van de regeling van het vergunningvrij bouwen van bouwwerken ten behoeve van de infrastructuur of openbare voorzieningen, die blijkt uit verschillende wijzigingen van het eerdere Besluit bouwvergunningsvrije en licht bouwvergunningplichtige bouwwerken. Uit de nota’s van toelichting (Stb. 2008, 94, p. 3-4 en Stb. 2004, 291, p. 3) bij deze wijzigingen leidt de Afdeling af dat de wetgever er op verschillende momenten expliciet voor heeft gekozen om het bouwen van deze bouwwerken van geringe omvang vergunningvrij te maken of te houden.
Met de regeling in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2, aanhef en onderdeel 18, van bijlage II van het Bor, heeft de wetgever er bewust voor gekozen om het bouwen van bouwwerken ten behoeve van nutsvoorzieningen, wanneer deze niet hoger zijn dan 3 m en een oppervlakte hebben van minder dan 15 m², vergunningvrij te maken. Artikel 5, eerste lid, van de AVKL doet hier afbreuk aan door voor de bovengrondse werkzaamheden in de vorm van het plaatsen van een transformatorstation alsnog een vergunningplicht in het leven te roepen. Feitelijk betekent dit namelijk dat er toch nog een vergunning moet worden aangevraagd voor het bouwen van een transformatorstation, ook als deze voldoet aan de eisen vermeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 18, van bijlage II van het Bor, zoals het transformatorstation waar Liander N.V. een aanvraag voor heeft ingediend.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 11-03-2026
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2026:1377
Gijsbert Keus