Het leasen van stikstofruimte is een vorm van extern salderen. Extern salderen en het leasen van stikstofruimte zijn mitigerende maatregelen die onder voorwaarden in een passende beoordeling mogen worden betrokken.
Casus
Een geitenhouderij in Hurwenen wil zijn bestaande stallen verlengen en schakelt over van natuurlijke naar mechanische ventilatie. Het aantal geiten neemt niet toe maar de omschakeling naar mechanische ventilatie leidt tijdelijk tot extra stikstofuitstoot. De toename is tijdelijk omdat de stallen op termijn worden voorzien van luchtwassers, waardoor de uitstoot weer daalt. Voor de tijdelijke toename wordt stikstofruimte geleased van een agrarisch bedrijf in Rossum. Het leasen houdt in dat de natuurvergunning van het bedrijf in Rossum gedeeltelijk niet worden benut, totdat de luchtwassers zijn gerealiseerd en de emissie zodanig is gedaald dat de saldering kan worden beëindigd. Tussen beide agrarische bedrijven is een leaseovereenkomst gesloten. Gedeputeerde staten hebben hiervoor een natuurvergunning verleend, maar deze is door de rechtbank Gelderland vernietigd. De rechtbank oordeelde dat de voorwaarden die volgen uit de jurisprudentie van de Afdeling voor de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel, ook gelden voor tijdelijk extern salderen door middel van het leasen van stikstofruimte. Het agrarisch bedrijf is hiertegen in hoger beroep gegaan. In hoger beroep wordt aangevoerd dat extern salderen en het leasen van stikstofruimte van elkaar verschillen door het tijdelijke karakter van het leasen en het verval van de vergunning van de saldonemer na maximaal twee jaar.
Rechtsvragen
1. Is leasen van stikstofruimte een vorm van extern salderen?
2. Aan welke voorwaarden van extern salderen moet worden voldaan?
Uitspraak
1. Wat is het (ver)leasen van stikstofruimte?
De inzet van geleasde stikstofruimte in een passende beoordeling is, zoals ook de Beleidsregels aangeven, een vorm van extern salderen. Extern salderen en het leasen van stikstofruimte zijn mitigerende maatregelen. Een mitigerende maatregel mag onder voorwaarden in een passende beoordeling worden betrokken. Die voorwaarden zijn opgesomd in overweging 18 van de PAS-uitspraak (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603) en voor extern salderen uiteengezet in de uitspraak van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951 (r.o. 77-78.1).
2. Aan welke voorwaarden van extern salderen moet worden voldaan?
1. de voordelen van de maatregel moeten vaststaan ten tijde van de passende beoordeling.
2. dubbele inzet van het ingezette saldo moet worden voorkomen. Dat betekent:
a. er moet een directe samenhang zijn tussen het nieuwe project en de (gedeeltelijke) beëindiging van het saldogevende bedrijf;
b. vast moet staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd en niet kan worden hervat;
3. geborgd moet zijn dat de maatregel effect heeft voordat het project negatieve gevolgen heeft, en
4. voldaan moet zijn aan het additionaliteitsvereiste.
In de uitspraak van 6 maart 2024 is ook uiteengezet op welke wijze bij extern salderen aan de genoemde voorwaarden 1-3 kan worden voldaan.
Ad 1. Aan de eerste voorwaarde is bij extern salderen voldaan als er ten tijde van de passende beoordeling een overeenkomst is tussen de saldo-ontvanger en de saldogever over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Op dat moment hoeft de vergunning waarmee extern gesaldeerd wordt nog niet ingetrokken te zijn.
Ad 2 en 3. Om aan de tweede en derde voorwaarde te voldoen moet bestuursrechtelijk verzekerd zijn dat de vergunning van de saldogever daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de saldo-ontvanger. Daarvoor is nodig dat geborgd is dat het intrekkingsbesluit is genomen op het moment waarop wordt gestart met de realisatie van het project. Die borging kan worden opgenomen in het besluit waarmee het saldo-ontvangende project mogelijk wordt gemaakt.
Het vereiste dat de bedrijfsvoering feitelijk daadwerkelijk is beëindigd en ook niet zal worden hervat, is in de jurisprudentie van de Afdeling gesteld omdat zich de situatie kan voordoen dat na de volledige intrekking van de betrokken natuurvergunning, een onderliggende milieuvergunning of milieumelding in stand blijft waaraan een referentiesituatie kan worden ontleend op grond waarvan opnieuw een natuurvergunning kan worden aangevraagd. Gewaarborgd moet zijn dat die referentiesituatie geheel wordt weggenomen. Een overeenkomst is daarvoor onvoldoende.
In dit geval is voor het leasen van stikstofruimte een civielrechtelijke overeenkomst gesloten. Om te borgen dat de geleasde stikstofruimte niet dubbel wordt ingezet, is vergunningvoorschrift 3 opgenomen. Daarin is bepaald dat de geitenhouderij gebruik mag maken van de natuurvergunning nadat de saldogevende activiteit is gestaakt. Het tijdelijke karakter van het leasen van stikstofruimte komt tot uitdrukking in voorschrift 6. Daarin is bepaald dat de natuurvergunning voor een periode van twee jaar na het onherroepelijk worden geldt.
Anders dan bij extern salderen is het gebruik van de natuurvergunning van de saldo-ontvanger dus niet afhankelijk gesteld van het moment waarop een besluit tot publiekrechtelijke beperking van de toestemming van de saldogevende activiteit heeft plaatsgevonden. Een publiekrechtelijke beperking van de toestemming van de saldogevende activiteit is ook niet op een andere wijze geborgd.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de voorwaarden voor de inzet van extern salderen ook van toepassing zijn voor de inzet van geleasde stikstofruimte. Ook onderschrijft zij het oordeel van de rechtbank dat met een civielrechtelijke overeenkomst over de tijdelijke overdracht van stikstofruimte en de voorschriften 3 en 6 die aan de natuurvergunning zijn verbonden, onvoldoende is gewaarborgd dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd en niet kan worden hervat tijdens de leaseperiode (voorwaarde 2: voorkomen dubbele inzet).
Om te borgen dat tijdens de leaseperiode de saldogevende activiteit beëindigd is en niet wordt hervat, is, zoals de rechtbank terecht overweegt, een publiekrechtelijke beperking van de natuurvergunning van de saldogever nodig. Daardoor wordt bestuursrechtelijke handhaving bij de saldogever mogelijk en wordt voorkomen dat de natuurvergunning van de saldogever tijdens de leaseperiode nogmaals voor intern of extern salderen wordt ingezet. Ook is van belang dat op die manier voor derden kenbaar is dat de saldogever tijdens de leaseperiode geen gebruik mag maken van (een deel van) zijn natuurvergunning. Naast de publiekrechtelijke beperking van de natuurvergunning van de saldogever, moet in de natuurvergunning van de saldo-ontvanger een voorschrift zijn opgenomen waarin het gebruik van die natuurvergunning afhankelijk wordt gesteld van het moment waarop de publiekrechtelijke beperking van de saldogevende natuurvergunning heeft plaatsgevonden.
Het hoger beroep van het agrarisch bedrijf is ongegrond.
Hoe kan aan de voorwaarden worden voldaan?
De Afdeling acht de inzet van geleasde stikstofruimte voor projecten die tijdelijk, gedurende een overzienbare periode, bijvoorbeeld twee jaar, stikstofdepositie veroorzaken mogelijk. Die inzet moet in ieder geval voldoen aan de voorwaarden voor extern salderen.
Aan de eerste voorwaarde is bij het leasen van stikstofruimte voldaan als er ten tijde van de passende beoordeling een overeenkomst is tussen de saldo-ontvanger en saldogever over de tijdelijke overname van het stikstofdepositiesaldo en over de publiekrechtelijke beperking van de natuurvergunning van de saldogever tijdens de leaseperiode. Op dat moment hoeft de natuurvergunning van de saldogever die wordt ingezet voor het leasen van stikstofruimte nog niet beperkt te zijn.
Om aan de tweede en derde voorwaarde te voldoen moet bestuursrechtelijk verzekerd zijn dat de natuurvergunning van de saldogever daadwerkelijk zodanig is of zal worden beperkt ten behoeve van de saldo-ontvanger dat deze door de saldogever gedurende de leaseperiode niet kan worden gebruikt. Ook moet in de natuurvergunning van de saldo-ontvanger een voorschrift zijn opgenomen waarin het gebruik van de natuurvergunning afhankelijk wordt gesteld van het moment waarop de publiekrechtelijke beperking van de saldogevende natuurvergunning zoals hiervoor bedoeld, heeft plaatsgevonden.
De publiekrechtelijke beperking van een natuurvergunning van de saldogever kan plaatsvinden door die vergunning op verzoek van de vergunninghouder te wijzigen door aan die vergunning extra voorschriften te verbinden. Uit die voorschriften moet in ieder geval volgen:
(1) dat de vergunninghouder tijdens een concreet aan te duiden periode waarin hij stikstofruimte verleaset geen gebruik mag maken van het deel van de natuurvergunning waarop de leaseovereenkomst betrekking heeft,
(2) dat hij gedurende die periode (het betreffende deel van) de natuurvergunde activiteit feitelijk staakt en gestaakt houdt,
(3) dat die beperking is opgenomen ten behoeve van het verleasen van stikstofruimte aan een met naam genoemde saldo-ontvanger,
(4) dat de periode waarin de gebruiksbeperking geldt, aanvangt nadat de vergunninghouder aan het college een melding heeft gedaan dat hij (een deel van) zijn activiteit feitelijk heeft gestaakt en gestaakt zal houden ten behoeve van de saldo-ontvangende activiteit, en
(5) dat deze voorschriften van rechtswege hun werking verliezen na ommekomst van de daarin concreet aangeduide periode van verleasing van stikstofruimte.
Deze voorschriften strekken ertoe dat de saldogever (een deel van) het project waarvoor hij een natuurvergunning heeft verkregen tijdelijk feitelijk niet kan uitvoeren of exploiteren en dat die tijdelijke gebruiksbeperking bestuursrechtelijk handhaafbaar is en voor derden kenbaar. Na afloop van de leaseperiode zijn de tijdelijke gebruiksvoorschriften uitgewerkt en kan de saldogever weer volledig gebruikmaken van zijn natuurvergunning.
Aan de natuurvergunning van de saldo-ontvanger dienen voorschriften te worden verbonden waarin in ieder geval is geregeld
(1) dat de aanleg-, bouw- of gebruiksfase van de activiteit waarvoor de geleasde stikstofruimte wordt ingezet uitsluitend is toegestaan nadat de tijdelijke gebruiksbeperking van de natuurvergunning van de saldogever van kracht is geworden,
(2) dat deze activiteiten uitsluitend mogen plaatsvinden gedurende de periode waarin de gebruiksbeperking van de natuurvergunning van de saldogever geldt en de saldogever zijn activiteiten feitelijk heeft gestaakt en gestaakt houdt, en
(3) dat de vergunninghouder voordat hij aanvangt met de activiteiten waarvoor de geleasde stikstofruimte wordt ingezet aan het college een melding doet van de aanvang van de activiteiten.
Ook de vierde voorwaarde, de toets aan het additionaliteitsvereiste, is van toepassing bij het leasen van stikstofruimte. Het additionaliteitsvereiste houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken, als de maatregel niet al nodig is als instandhoudings- of passende maatregel.
De tijdelijke gebruiksbeperking van een stikstofveroorzakende activiteit kan ingezet worden als instandhoudings- of passende maatregel. Daarom moet ook bij het leasen van stikstofruimte getoetst worden of voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste. De inzet van geleasde stikstofruimte als mitigerende maatregel is daarom alleen mogelijk als voldoende verzekerd is dat de stikstofruimte niet al nodig is voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden, of niet al nodig is voor herstel van de gunstige staat van instandhouding (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) en ook niet nodig is om dreigende verslechteringen en verstoringen die significante gevolgen kunnen hebben op de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden te voorkomen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn). Voor de eisen die gesteld worden aan de motivering van het additionaliteitsvereiste verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, onder 21.2 en 21.3.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 24-06-2026
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2026:3685
Koert Ottens