Criterium ‘in het belang van de bescherming van het milieu’, grondslag maatwerkvoorschriften.

Casus

Revisievergunning en maatwerkvoorschriften voor inrichting voor de opslag, overslag en behandeling van vloeibare koolwaterstoffen, oliën en vloeibare organische chemicaliën. De af- en aanvoer van de brandbare vloeistoffen vindt plaats met behulp van zee- en binnenvaartschepen. Jetfuel (kerosine) wordt via een pijpleiding verpompt naar Schiphol. Tevens wordt via een pijpleiding ruwe olie vanaf de Noordzee aangevoerd.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het vanuit milieuoogpunt van belang is dat de inrichting beschikt over juiste en adequate informatie over de stoffen die zij op de inrichting ontvangt en dat eiseres daartoe dient te beschikken over een acceptatiebeleid. Het acceptatiebeleid omvat procedures met betrekking tot acceptatie en controle op de binnen de inrichting gebrachte brandbare vloeistoffen. Hiermee sluit verweerder aan bij de door de VOTOB, bij welke organisatie eiseres is aangesloten, uitgegeven ‘Richtlijn Productacceptatie’. Eiseres moet, omdat zij geen eigenaar is van de vloeistoffen die zij opslaat, uit kunnen gaan van de productinformatie die door haar klanten wordt aangeleverd. Uit gegevens van VOTOB blijkt echter dat informatie in door klanten aangeleverde Safety Data Sheets wel eens te wensen over laat. Met het acceptatiebeleid kan eiseres de controle houden over de aard en samenstelling van de brandbare vloeistoffen die binnen de inrichting worden gebracht.

Rechtsvragen

1. Is verweerder bevoegd om een acceptatiebeleid van eiseres te verlangen?
2. Strekken de door verweerder gestelde voorschriften in het belang van de bescherming van het milieu?
3. Op welke grondslag is het maatwerkvoorschrift voor ZZS gebaseerd?

Uitspraak

1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op zichzelf bevoegd is van eiseres een acceptatiebeleid te verlangen inzake brandbare vloeistoffen en mengsels. Gelet op artikel 2.22 van de Wabo dienen dat acceptatiebeleid en de voorschriften die in dat kader worden gesteld wel te strekken tot bescherming van het milieu. Ook de richtlijn van de VOTOB, bij welke organisatie eiseres is aangesloten, kan op zichzelf als kader bij het stellen van voorschriften met betrekking tot het acceptatiebeleid worden gebruikt.

2. Verweerder heeft gesteld dat inzicht in de aard en samenstelling van stoffen en mengsels noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu. Verweerder heeft er in dit kader op gewezen dat de door klanten aangeleverde productinformatie namelijk wel eens te wensen over laat, zodat acceptatiebeleid het mogelijk maakt controle te houden over de aard en samenstelling van stoffen en mengsels die binnen de inrichting worden gebracht. Variatie in brandbare stoffen zonder dat hierin inzicht bestaat, brengt volgens verweerder namelijk risico’s met zich. Eiseres heeft dit als zodanig niet bestreden.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat uitsluitend voorschriften kunnen worden gesteld die het gewenste specifieke inzicht in de aard en samenstelling van brandbare vloeistoffen bewerkstelligen in het belang van de bescherming van milieu. Van de voorschriften die eiseres heeft aangevochten, met uitzondering van de voorschriften 2.1.7-1, 2.1.7-2, 2.1.7-3 en de zinsnede ‘Indien tot en met geweigerd’ van voorschrift 2.1.8, vermag de rechtbank niet in te zien hoe deze bijdragen aan genoemd doel. Verweerder heeft niet deugdelijk onderbouwd dat en waarom de voorschriften die genoemd inzicht niet verschaffen, zijn gesteld met het oog op de bescherming van het belang van het milieu. De voorschriften brengen, zoals eiseres (ter zitting) heeft gesteld, voor haar de nodige administratieve lasten met zich, zonder dat duidelijk is (geworden) hoe de voorschriften bijdragen aan het beperken en onderkennen van variaties in brandstoffen. Sommige van die voorschriften raken bovendien de wijze van omgang tussen eiseres en haar klanten en grijpen daarmee (mogelijk) in in privaatrechtelijke verhoudingen en gaan daarmee naar het oordeel van de rechtbank de reikwijdte van vergunningverlening te buiten.

3. Verweerder erkent in het verweerschrift dat voor (p)ZZS geen maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld op grond van artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit. (…)
Maatwerkvoorschrift 1 luidt:
‘1.1 Vloeibare brandstoffen met een dampdruk van ≥ 1 kPa bij opslagtemperatuur en 5% of meer (p)ZZS in de vloeistoffase bevatten mogen uitsluitend worden opgeslagen in vast dak tanks met dampverwerking of, indien deze opslag niet mogelijk is, tot uiterlijk 1 januari 2028 ook in tanks met een inwendig drijvend dak of in tanks met een extern drijvend dak uitgerust met dubbele seals.
1.2 Het gehalte aan benzeen mag voor de te accepteren brandbare vloeistoffen in de vloeistoffase maximaal 50 massa % bedragen.’
Voor zover maatwerkvoorschrift 1 betrekking heeft op ZZS overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank maakt uit het bestreden besluit op dat verweerder het maatwerkvoorschrift stelt vanwege de hoeveelheid ZZS die brandbare vloeistoffen kunnen bevatten. Daarmee vormt, zoals eiseres ook betoogt, de aard van de vloeistoffen de basis voor het maatwerkvoorschrift. Op eerdergenoemde pagina uit het bestreden besluit legt verweerder zelf uitdrukkelijk een link tussen de aard van de stoffen en de grondslag ‘technische kenmerken van de installatie’ als bedoeld in artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank vermag echter, zonder nadere motivering van de zijde van verweerder, niet in te zien waarom de aard van de brandbare vloeistoffen als technisch kenmerk van de installatie is te beschouwen.
Verweerder heeft daarnaast niet gemotiveerd waarom hij het maatwerkvoorschrift nog aangewezen acht in het belang van de bescherming van het milieu, nu het niet meer ziet op (p)ZZS. Juist de grote hoeveelheden (p)ZZS-houdende stoffen die binnen de inrichting worden verwerkt, vormden blijkens voornoemde aangehaalde passage uit het bestreden besluit immers de reden om het maatwerkvoorschrift te stellen.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Noord-Holland
Datum Uitspraak : 15-12-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RBNHO:2021:11706
Jelle van de Poel