Delegatiebesluit waarmee de raad de bevoegdheid om een bestemmingsplan of een omgevingsplan vast te stellen aan het college delegeert, is een algemeen verbindend voorschrift. Beoordeling begrenzing hangt af van de omstandigheden van het geval.

Casus

Bij besluit van 22 februari 2018 heeft de raad van de gemeente Boekel het bestemmingsplan ‘Omgevingsplan Buitengebied 2016’ (het moederplan) vastgesteld, een zogenoemd ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ als bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Chw). Het moederplan ziet op nagenoeg het gehele buitengebied van de gemeente Boekel. Bij besluit van 4 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Omgevingsplan Reparatieherziening Buitengebied 2016’ vastgesteld, waarmee de raad onder meer een aantal geconstateerde gebreken in het moederplan heeft hersteld. Vervolgens heeft de raad bij besluit van 12 december 2019 het moederplan gewijzigd vastgesteld naar aanleiding van de tussenuitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2772. Daarnaast heeft de raad op 28 maart 2018 een delegatiebesluit genomen. Dit is een afzonderlijk besluit waarbij de raad de bevoegdheid heeft gedelegeerd aan het college om een herziening van delen van het moederplan vast te stellen. Het college heeft van deze bevoegdheid gebruikgemaakt. Met het ‘Omgevingsplan: Veegplan 5’ (Veegplan 5) heeft het college beoogd om onder meer de door derde gewenste ontwikkeling mogelijk te maken op een perceel in het plangebied. Met de vaststelling van de bestemmingsplannen ‘Omgevingsplan: Veegplan 7’ (Veegplan 7) en ‘Omgevingsplan: herziening [locatie]’ heeft het college beoogd een aantal gebreken in Veegplan 5 te herstellen.

De voorzitter van de Afdeling heeft de staatsraad advocaat-generaal mr. A.G.A. Nijmeijer (A-G) gevraagd om ten behoeve van de rechtsontwikkeling een conclusie te nemen over de in artikel 7c, dertiende lid, van het Besluit uitvoering Chw opgenomen bevoegdheid van de raad om de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het bestemmingsplan te delegeren aan burgemeester en wethouders. Daarbij is de A-G verzocht om artikel 2.8 van de Omgevingswet te betrekken.

Rechtsvragen

1. Is een delegatiebesluit waarmee de bevoegdheid om een bestemmingsplan of een omgevingsplan vast te stellen door de gemeenteraad aan het college wordt gedelegeerd, een algemeen verbindend voorschrift?
2. Wat zijn de eisen die aan een publicatie van zo’n delegatiebesluit worden gesteld?
3. Op welke wijze wordt in een concreet geval vastgesteld of sprake is van delegatie van delen van het plan en of een delegatiebevoegdheid voldoende concreet en objectief begrensd is?

Uitspraak

1. De Afdeling onderschrijft de conclusie van de A-G dat een delegatiebesluit waarmee de bevoegdheid om een bestemmingsplan of een omgevingsplan vast te stellen door de gemeenteraad aan het college wordt gedelegeerd, een algemeen verbindend voorschrift is. Steun voor deze opvatting vindt de Afdeling in de totstandkomingsgeschiedenis van de Derde tranche Awb. Op p. 181 van de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1993/1994, 23 7000, nr. 3, toelichting bij het latere artikel 10:19 Awb) waar, meer in het algemeen, wordt stilgestaan bij de aard van een delegatiebesluit en het volgende wordt opgemerkt:

‘Voor delegatie geldt, evenals voor mandaatverlening, dat de burger moet kunnen nagaan of de delegataris wel bevoegd is. Daarom verplicht dit artikel tot vermelding van de vindplaats van het delegatiebesluit. Bij regelgeving kan het overigens de voorkeur verdienen die vermelding in de toelichting op te nemen (vgl. Aanwijzing 86 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Het delegatiebesluit zal, anders dan een besluit tot mandaatverlening, veelal moeten worden gepubliceerd in een officiële publicatie, nu een dergelijk besluit moet worden gekwalificeerd als een algemeen verbindend voorschrift.’

2. Dit brengt mee dat het delegatiebesluit bekend had moeten worden gemaakt op de wijze zoals beschreven in artikel 139 en 140 van de Gemeentewet, zoals deze artikelen luidden ten tijde van belang. In dit geval is dat niet gebeurd, zodat het delegatiebesluit moet worden geacht niet in werking te zijn getreden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL0733). In zoverre is sprake van een bevoegdheidsgebrek. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Awb te passeren, omdat kan worden vastgesteld dat belanghebbenden niet door dit gebrek zijn benadeeld. Daarvoor is het volgende van belang. Vast staat dat de raad het delegatiebesluit in zijn vergadering van 28 maart 2018 heeft genomen en dat het delegatiebesluit vervolgens is gepubliceerd op de in artikel 3:42 van de Awb beschreven wijze. De inhoud van het delegatiebesluit is beschikbaar gesteld op de website van de gemeente, waarop ook het bestemmingsplan is te raadplegen, terwijl bij de bekendmaking van de bestreden bestemmingsplannen naar deze vindplaats is verwezen. Appellanten hebben geen beroepsgrond over de bevoegdheid van het college en de kenbaarheid van het delegatiebesluit aangevoerd. Uit hun beroepschriften blijkt dat de inhoud van het delegatiebesluit bij hen bekend is en dat zij, net als de raad en het college, ervan uitgaan dat het delegatiebesluit in werking is getreden. De Afdeling ziet in dit gebrek dan ook geen reden voor vernietiging van het bestreden besluit. Dit neemt niet weg dat het delegatiebesluit wel alsnog overeenkomstig de Bekendmakingswet bekend moet worden gemaakt, ook met het oog op toekomstige besluitvorming.

3. De Afdeling onderschrijft voorts de conclusie van de A-G dat het primaat van de vaststelling van een planregeling bij de raad berust. Het is dus aan de raad om te besluiten over het al dan niet delegeren van de bevoegdheid om delen van het plan vast te stellen. Daarbij dient de raad die delen van het plan waarvoor het college het bevoegde orgaan is, te begrenzen. De vraag of in een concreet geval sprake is van delegatie van delen van het plan, kan daarbij niet op voorhand op de door de A-G bedoelde categoriale wijze worden beantwoord, maar is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De raad dient in het delegatiebesluit de bevoegdheid van het college voldoende concreet en objectief te begrenzen. Op grond van het delegatiebesluit moet dus uit een oogpunt van rechtszekerheid duidelijk en kenbaar zijn voor de vaststelling van welke delen van het bestemmingsplan het college het bevoegde orgaan is. Daarbij kan de bevoegdheid ook worden begrensd door beleidsregels van de raad, mits de begrenzing van de bevoegdheid op grond van die beleidsregels voldoende concreet en objectief te bepalen is. De beantwoording van de vraag of in een concreet geval een delegatiebevoegdheid voldoende concreet en objectief is begrensd, hangt uiteindelijk af van de omstandigheden van dat geval. Ook het college kan beleidsregels vaststellen. Daarbij moet het gaan om beleidsregels die zien op de vraag hoe die gedelegeerde bevoegdheid in een concreet geval door het college wordt gebruikt. Die beleidsregels moeten blijven binnen de grenzen die in het delegatiebesluit zijn gesteld bij de gedelegeerde bevoegdheid en de beleidsregels van de raad.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 17-08-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2022:2394
Gijsbert Keus