De beoordeling of sprake is van een klein gebied moet worden bezien in relatie tot het totale grondgebied van het bevoegde lokale gezag. De plannen voorzien niet in ‘de aanleg van een autosnelweg of autoweg’ (categorie C 1.2 Besluit m.e.r.)
Casus
Bij besluit van 14 mei 2020 heeft de raad van de gemeente Vught het bestemmingsplan ‘N65 Vught’ vastgesteld. Bij besluit van 2 juli 2020 heeft de raad van de gemeente Haaren (thans: Vught) het bestemmingsplan ‘N65 Helvoirt 2020’ (hierna: plan 2) vastgesteld. Met deze plannen worden wijzigingen aangebracht aan een bestaande provinciale weg. Tegen deze besluiten zijn beroepen ingesteld bij de Afdeling.
Een van de appellanten betoogt dat de raad, gelet op artikel 7.2a, eerste lid van de Wet milieubeheer (Wm) verplicht is een milieueffectrapport (MER) op te stellen. Appellante brengt naar voren dat de raad ten onrechte heeft gemeend dat kan worden afgezien van een MER, omdat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 7.2a, tweede lid van de Wm, gelezen in verbinding met artikel 3 van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.).
Appellante voert ook aan dat de twee plannen voorzien in de aanleg van een autosnelweg of autoweg, als bedoeld in categorie C 1.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Gelet hierop had een MER moeten worden gemaakt voor de plannen.
Appellanten voeren aan dat een passende beoordeling in het kader van de Wet natuurbescherming had moeten worden uitgevoerd. De raad heeft tijdens de beroepsprocedure alsnog een passende beoordeling uitgevoerd.
Rechtsvragen
1. Hoe moet het begrip klein gebied uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2 van het Besluit m.e.r. worden uitgelegd?
2. Voorzien de twee plannen in ‘de aanleg van een autosnelweg of autoweg’, als bedoeld in categorie C 1.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r.?
3. Staan de verwachte voordelen van de voorgestelde mitigerende maatregel vast en is gegarandeerd dat deze maatregel effect heeft voordat de negatieve gevolgen van de plannen optreden?
4. Is de conclusie van de passende beoordeling voldoende onderbouwd?
Uitspraak
1. De vraag ligt voor of is voldaan aan de vereisten uit artikel 3 van het Besluit m.e.r, in het bijzonder of sprake is van een plan dat het gebruik bepaalt van een klein gebied. De beoordeling van de vraag of sprake is van een klein gebied, moet naar het oordeel van de Afdeling worden bezien in relatie tot het totale grondgebied van het bevoegde lokale gezag, zoals aangegeven in artikel 3, onder a, onder 2 van het Besluit m.e.r. De Afdeling baseert dat oordeel op het volgende. Uit de Nota van Toelichting bij het Besluit m.e.r. (Stb. 2020, 528, p. 9 en 15) volgt dat de wetgever voor ogen had om aan te sluiten bij de criteria die volgen uit artikel 3 van de SMB-richtlijn (Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PbEG 2001, L 197)). In het arrest van het Hof van Justitie in Luxemburg van 21 december 2016, C 444/15, ECLI:EU:C:2016:978 (Associazione Italia Nostra Onlus) is een nadere uitleg van die criteria gegeven. Onder 73 heeft het Hof overwogen:
‘Vastgesteld moet dan ook worden dat de Uniewetgever, door het begrip “kleine gebieden op lokaal niveau” te gebruiken, het grondgebied dat valt onder de bevoegdheid van de lokale instantie die het betrokken plan of programma heeft opgesteld en/of vastgesteld, als maatstaf heeft willen gebruiken. Aangezien het gebruik van “kleine gebieden” naast de bepaling op lokaal niveau als voorwaarde wordt gesteld, is het verder zo dat de omvang van het betrokken gebied, vergeleken met die van dat grondgebied, gering moet zijn.’
Plan 1 heeft betrekking op een gebied dat ruim 4 km lengte van de N65 omvat. De breedte van het plangebied wisselt, op sommige delen omvat het plangebied alleen de rijbaan, maar bij andere delen zijn ook parallelwegen en delen van kruisende wegen meegenomen. Plan 2 betreft ongeveer 2,6 km lengte van de N65 en enkele losse plandelen op enige afstand van de weg. De Afdeling stelt vast dat de omvang van beide plangebieden ongeveer 1% van het grondgebied van elk van de betrokken gemeenten betreft. De Afdeling oordeelt daarom dat de plannen betrekking hebben op het gebruik van een ‘klein gebied’ zoals bedoeld in artikel 3, onder a, onder 1 en 2 van het Besluit m.e.r.
Gelet op artikel 3, onder a, onder 3 van het Besluit m.e.r., moet ook worden vastgesteld dat, ook al is sprake van een klein gebied, zich als gevolg van het plan geen aanzienlijke milieueffecten voordoen. Gelet op de conclusie over de gemaakte milieubeoordeling in overweging 31.7 is de Afdeling van oordeel dat de raad kon vaststellen dat de plannen niet tot aanzienlijke milieueffecten leiden. De conclusie is daarom dat niet op grond van artikel 7.2a, eerste lid van de Wm een milieueffectrapport opgesteld hoefde te worden.
2. De vraag die appellanten opwerpen, is of de bestemmingsplannen samen voorzien in categorie 1.2, ‘de aanleg van een autosnelweg of autoweg’ uit onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Als dat zo is, dan moet een MER worden gemaakt voor de plannen. Hierbij is relevant dat deze activiteit is vermeld in bijlage I, punt 7, van Richtlijn 2011/92, waarvoor op grond van artikel 4, eerste lid van die richtlijn in beginsel een MER moet worden gemaakt. De Afdeling moet activiteit C.1.2 van het Besluit m.e.r. daarom uitleggen overeenkomstig het gelijkluidende begrip in Richtlijn 2011/92 en de rechtspraak van het Hof van Justitie daarover.
Het arrest Bund Naturschutz in Bayern gaat over een project voor de wegverbetering van twee gedeelten van een regionale weg in het gebied van de Stadt Nürnberg. In het eerste gedeelte, van 1,8 km lang, waren aan één kant de toevoeging van een derde rijstrook en het plaatsen van geluidschermen over een lengte van ongeveer 1,3 km gepland. In het tweede gedeelte van 2,6 km lang was een aantal ingrepen voorzien: de bouw van een verkeerstunnel van 1,8 km lang, de ombouw van de bestaande gelijkvloerse kruisingen tot ongelijkvloerse kruisingen en de aanleg van een nieuwe uitvalsweg vanuit het centrum van de stad Neurenberg.
Het Hof beantwoordt in overweging 36 tot en met 43 van het arrest de vraag of een dergelijk project, dat ertoe strekt een weg aanzienlijk te verbeteren, maar over een lengte van minder dan 10 km en zonder beduidende wijziging van het tracé, kan worden geacht betrekking te hebben op ‘aanleg’ als bedoeld in bijlage I, punt 7, onder b), bij richtlijn 2011/92. Het Hof overweegt dat het aan dit begrip al eerder een ruime uitleg heeft gegeven door te oordelen dat een project voor de verbetering van een bestaande weg dat, gelet op de omvang en de modaliteiten ervan, gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg, kan worden geacht betrekking te hebben op ‘aanleg’ in de zin van deze bepaling. Volgens het Hof is het begrip ‘aanleg’ ondubbelzinnig en moet het worden begrepen in zijn gebruikelijke zin, dat wil zeggen, als verwijzend naar de bouw van voorheen niet-bestaande bouwwerken of naar de wijziging, in materiële zin, van reeds bestaande bouwwerken. Het lijkt volgens het Hof niet betwistbaar dat een project waarin is voorzien in een verbetering van bestaande wegen door bouwkundige maatregelen van zekere omvang, onder een dergelijke wijziging valt, met name het graven van een tunnel, ook al worden zij verwezenlijkt op een bestaand tracé van de weg en over een lengte van minder dan 10 km. Verder overweegt het Hof onder meer dat het aan de nationale rechter is om, onder de aangehaalde voorwaarden, per geval te beoordelen of de betrokken wegverbetering, wegens alle kenmerken ervan – en niet alleen de lengte ervan – een zodanige omvang heeft dat deze moet worden aangemerkt als ‘aanleg’ in de zin van deze richtlijn. Het vorenstaande betekent dus niet dat elke wijzing van een bestaande autosnelweg of autoweg moet worden aangemerkt als ‘aanleg’ in de zin van bijlage I, punt 7, onder b), bij richtlijn 2011/92. Een dergelijke conclusie volgt, anders dan appellanten stellen, niet uit het arrest Bund Naturschutz in Bayern.
Voor deze zaak betekent dit dat de Afdeling moet beoordelen of de in de plannen voorziene reconstructie van de N65 vanwege alle kenmerken van de ingrepen een zodanige omvang heeft dat deze gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg.
De Afdeling komt tot de conclusie dat de reconstructie van de N65, zoals die hiervoor onder 1.2 is beschreven, gelet op alle kenmerken van die ingrepen, niet een zodanige omvang heeft dat deze gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg. Weliswaar is sprake van een wegverbeteringsproject zoals in Nürnberg, met onder meer de realisatie van geluidschermen en het ombouwen van bestaande gelijkvloerse kruisingen naar ongelijkvloerse kruisingen, maar de ingrepen zijn niet zo veel omvattend dat zij hierdoor moeten worden aangemerkt als aanleg, zoals in Nürnberg.
De Afdeling neemt daarbij nog de volgende belangrijke verschillen tussen het project bij Nürnberg en de reconstructie van de N65 in aanmerking. Ten eerste waren bij Nürnberg ook ingrepen van een aanzienlijke omvang voorzien, die bij de reconstructie van de N65 niet aan de orde zijn of in elk geval van minder ingrijpende aard zijn. Zo worden weliswaar naast delen van de N65 ventwegen toegevoegd, maar dat is van wezenlijk andere aard dan de toevoeging van een extra rijstrook zoals in Nürnberg aan de orde was. Ook worden weliswaar delen van de N65 verdiept aangelegd, namelijk tussen de drie ongelijkvloers te maken kruisingen in Vught en bij de ongelijkvloers te maken kruising in Helvoirt, maar wordt er geen gesloten verkeerstunnel gebouwd. Verder hebben appellanten op de zitting nog specifiek gewezen op de realisatie van nieuwe invoegstroken bij de Kennedylaan en de Boslaan. Deze zijn echter naar het oordeel van de Afdeling niet vergelijkbaar met de aanleg van een nieuwe uitvalsweg vanuit een stadscentrum, zoals aan de orde was bij Nürnberg. De overige ingrepen die bij de reconstructie van de N65 zijn voorzien, zijn eveneens van een andere, beperkter aard dan die in het kader van het project bij Nürnberg. Het gaat dan om ingrepen met beperkte impact, zoals het wijzigen van bestaande fietsroutes naar een snelfietsstraat die op één plek onder de N65 door kruist, en om ingrepen die in feite losstaan van de wegdelen van de N65, zoals de aanleg van een viaduct en ecoduct die over de weg kruisen en een ecopassage die onder de weg kruist. Een laatste verschil dat voor het oordeel van de Afdeling van belang is, is dat het project bij Nürnberg wijzigingen van twee lange aaneengesloten wegdelen betrof, terwijl de reconstructie van de N65, naast de verdiepte ligging in Vught, voornamelijk losse ingrepen op uiteen liggende locaties omvat, zoals de verplaatsing van een tankstation.
Er is dan ook, gelet op het vorenstaande, geen sprake van ‘aanleg’ in de zin van bijlage I, punt 7, onder b), bij richtlijn 2011/92. Gelet hierop is de conclusie dat de twee plannen niet voorzien in activiteit 1.2, ‘de aanleg van een autosnelweg of autoweg’ uit onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. In zoverre bestond dus geen verplichting om een MER op te stellen en heeft de raad daarvan terecht afgezien.
3. Een van de appellanten voert aan dat onvoldoende rekening is gehouden met verkeer dat via alternatieve routes rijdt. De raad is er in de passende beoordeling ten onrechte van uitgegaan dat deze routes afgesloten worden, terwijl hiervoor nog geen verkeersbesluit is genomen. Daarmee stonden de verwachte voordelen van deze maatregel volgens appellant nog niet vast.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, overweegt de Afdeling dat beschermingsmaatregelen als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, maatregelen zijn waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten (ook wel mitigerende maatregelen genoemd).
Het weren van niet-bestemmingsverkeer van alternatieve routes die door en nabij Natura 2000-gebieden lopen, om te voorkomen dat omrijdend verkeer van de N65 daarvan gebruik zal gaan maken, is zo’n mitigerende maatregel.
Uit de voormelde uitspraak volgt dat mitigerende maatregelen mogen worden betrokken in een op grond van artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb te verrichten passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project, als de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van de beoordeling vaststaan. In de regel staan verwachte voordelen niet vast als de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd en de verwachte voordelen afhankelijk zijn van een ontwikkeling of reactie in de natuur, het ecologisch systeem of van een diersoort, zoals de aanleg van nieuwe of verbetering van bestaande habitattypen, leefgebieden of foerageergebieden. Bij (technische) beschermingsmaatregelen die functioneel verbonden zijn aan de uitvoering van het plan of project is het geen vereiste dat deze ten tijde van de passende beoordeling al ten uitvoer zijn gelegd, maar de verwachte voordelen van dergelijke beschermingsmaatregelen kunnen alleen in de passende beoordeling worden betrokken als deze vaststaan.
Met het weren van niet-bestemmingsverkeer op de sluipwegen wordt beoogd te voorkomen dat stikstofdepositie van dit niet-bestemmingsverkeer neerslaat op daarvoor gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. Voor een effectieve werking van het weren van niet-bestemmingsverkeer op de sluipwegen is louter een verkeersbesluit nodig dat wordt gehandhaafd. Deze maatregel vergt geen reactie van de natuur, het ecologisch systeem of een diersoort. Er is sprake van een (technische) maatregel waarvan niet vereist is dat deze al ten tijde van de passende beoordeling ten uitvoer is gelegd.
Partijen verschillen niet van mening over de vraag of ten tijde van de passende beoordeling was uitgewerkt hoe de voordelen van de maatregel tot stand zullen worden gebracht – de raad heeft op de zitting in dat verband nog toegelicht dat kan worden gewerkt met borden, inzinkbare palen met signaallichten en/of verkeersregelaars – en of het niveau van wetenschappelijke kennis het mogelijk maakt dat die voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat de verwachte voordelen van deze beschermingsmaatregelen vaststaan. Daarom wordt aan deze maatregel niet de eis gesteld dat de verwachte voordelen in de regel slechts vaststaan als de maatregel ten tijde van de passende beoordeling ten uitvoer is gelegd.
Verder geldt dat ten tijde van de passende beoordeling moet zijn gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben voordat het plan of project negatieve gevolgen zal hebben, aldus de Afdeling onder 10 in overweging 18 van haar uitspraak van 29 mei 2019. Dat betekent dat gegarandeerd moet zijn dat de verwachte voordelen van de maatregelen daadwerkelijk een feit zijn, voordat het plan negatieve gevolgen zal hebben.
Zoals hiervoor staat, is het niet noodzakelijk dat ten tijde van het verrichten van de passende beoordeling al een verkeersbesluit was genomen en/of dat niet-bestemmingsverkeer al van de sluiproutes werd geweerd. Maar, het lag wel op de weg van de raad om te verzekeren dat op het moment dat de realisatiefase aanvangt het niet-bestemmingsverkeer van de sluiproutes wordt geweerd. Dat kan doordat toch alvast een verkeersbesluit wordt genomen, maar ook op andere manieren, zoals bijvoorbeeld door het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels. Nu in dit geval echter op geen enkele wijze juridisch is verzekerd dat de maatregel getroffen zal worden, was ten tijde van de passende beoordeling niet gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben, voordat de plannen negatieve gevolgen zullen hebben.
4. De passende beoordeling moet inzichtelijk maken wat de gevolgen zijn van de berekende depositietoenames, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor onder meer het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen. Op basis daarvan moet inzichtelijk zijn dat de berekende depositietoenames de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet aantasten. Dat inzicht biedt de passende beoordeling naar het oordeel van de Afdeling niet. Daartoe is het volgende van belang.
De instandhoudingsdoelstellingen bepalen dat de oppervlakte en kwaliteit van de zwakgebufferde vennen en zandverstuivingen behouden moeten blijven, respectievelijk moeten uitbreiden en verbeteren. Volgens paragraaf 4.3 van het beheerplan van het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen is een daling van de huidige stikstofdepositie nodig om de instandhoudingsdoestellingen te realiseren.
In de passende beoordeling zijn die instandhoudingsdoelstellingen niet betrokken bij het beantwoorden van de vraag of de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast. Die onderbouwing is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gegeven door aan te geven dat voor de gunstige staat van een habitattype, naast de stikstofdepositie, ook andere knelpunten bestaan. Als gevolg daarvan is in de passende beoordeling niet onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van die gebieden, ondanks de toename van de stikstofdepositie, niet worden aangetast.
De Afdeling brengt ter voorlichting naar voren dat voor het toestaan van een project niet als een voorwaarde geldt dat met het project wordt bijgedragen aan het behalen van een instandhoudingsdoelstelling (vergelijk ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1060, r.o. 15.1). Ook is het niet zo dat elke (geringe) toename van de stikstofdepositie, waardoor de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen komen, steeds de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten. Wel zullen de gevolgen van die toename moeten worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van het Natura 2000-gebied, en moeten de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied daarbij worden betrokken (zie HvJ 7 september 2004, C-127/02, (Kokkelvisserij), ECLI:EU:C:2004:482).
Gelet op het vorenstaande bevat de passende beoordeling niet een argumentatie die de conclusie kan dragen. De raad heeft daarom uit de passende beoordeling niet de op grond van de Wnb vereiste zekerheid kunnen verkrijgen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 21-12-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2022:3910
Ruud Veenhof