Handhaving van voorwaardelijke verplichting, functioneel daderschap, de recente conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel is geen reden om af te wijken van de bestaande jurisprudentie.

Casus

Golfbaanterrein in recreatiegebied. In het bestemmingsplan is een voorwaardelijke verplichting opgenomen die voorschrijft dat de ontwikkeling van het golfcentrum alleen ruimtelijk aanvaardbaar is als het gehele terrein inclusief de 9-holesbaan conform het inrichtingsplan wordt ontwikkeld. Verschillende omwonenden hebben handhavingsverzoeken ingediend vanwege overlast van de verlichting op het terrein. Op 7 februari 2023 heeft verweerder verzoekster gelast om het gebruik van de gronden en bouwwerken te staken en gestaakt te houden totdat de terreininrichting geheel voldoet aan de terreininrichting uit het inrichtingsplan. Op 8 februari 2023 heeft de voorzieningenrechter een verzoek om schorsing van die last als ordemaatregel toegewezen. Omdat een ordemaatregel bedoeld is voor een korte periode, heeft de voorzieningenrechter de zaak op 20 februari 2023 alsnog inhoudelijk op zitting behandeld. Staatsbosbeheer is eigenaar van de gronden van het golfbaanterrein. Staatsbosbeheer heeft de gronden in erfpacht gegeven aan Recreatieschap Stichtse Groenlanden, die de gronden weer in ondererfpacht heeft gegeven aan verzoekster. Verzoekster heeft de percelen van het golfcentrum in exploitatie gegeven aan een andere onderneming. De last onder dwangsom is opgelegd aan verzoekster. Tussen partijen is onder meer in geschil of verzoekster als overtreder is aan te merken.

Rechtsvragen

1. Is verzoekster aan te merken als medepleger?
2. Kan verzoekster (een rechtspersoon) als functioneel dader verantwoordelijk worden gehouden en daarom worden aangemerkt als overtreder?
3. Is de conclusie van staatsraad advocaat-generaal een reden om in dit geval anders te oordelen?

Uitspraak

1. Een overtreder is degene die de overtreding pleegt of mede pleegt, waarbij overtredingen ook kunnen worden begaan door rechtspersonen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en kan diegene derhalve als overtreder worden aangemerkt.
Verzoekster is een rechtspersoon. Het standpunt van het college op de zitting, dat verzoekster medepleger is van de overtreding, is alleen al daarom onjuist. Alleen iemand die een verboden handeling fysiek verricht kan een voorschrift als medepleger schenden.

2. Voor de vraag of verzoekster in de hoedanigheid van ondererfpachter als overtreder kan worden aangemerkt, kijkt de voorzieningenrechter naar de rechtspraak van de Afdeling over eigenaren van onroerende zaken die als overtreder worden aangemerkt van gebruiksovertredingen van het bestemmingsplan die door een huurder zijn verricht. Volgens deze rechtspraak mag van de eigenaar van panden die worden verhuurd, worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt. Een (onder)erfpachter zoals verzoekster heeft als zakelijk gerechtigde naar het oordeel van de voorzieningenrechter dezelfde positie als een eigenaar in deze rechtspraak van de Afdeling.
(…)
Het gevolg hiervan is dat een zakelijk gerechtigde – zoals een (onder)erfpachter – vanuit deze risicoaansprakelijkheid als overtreder kan worden aangemerkt. De voorzieningenrechter houdt daarom vast aan de hiervoor aangehaalde rechtspraak, op grond waarvan [verzoekster], als ondererfpachter, als overtreder kan worden aangemerkt van het in gebruik nemen van het golfcentrum door [onderneming]. Vanuit deze hoedanigheid was [verzoekster] ervan op de hoogte of kon zij ervan op de hoogte zijn dat de door haar in exploitatie gegeven gronden en bouwwerken gebruikt werden in strijd met het bestemmingsplan. Het terrein van het golfcentrum ligt in de polder en is voor iedereen zichtbaar. [Verzoekster] wist bovendien dat de 9-holesbaan er nog niet ligt en moest daarom weten dat niet aan de voorwaardelijke verplichting uit het bestemmingsplan werd voldaan toen [onderneming] het golfcentrum in gebruik nam. Uit de positie van [verzoekster] van zakelijk gerechtigde vloeit vervolgens voort dat zij het in haar macht heeft om de overtreding te beëindigen. Zij zal daarvoor in haar civielrechtelijke rechtsbetrekking met [onderneming] de afspraken over de exploitatie van het golfcentrum moeten aanpassen.

3. De voorzieningenrechter heeft kennis genomen van de recente conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel over de begrippen ‘overtreder’ en ‘functioneel daderschap’ (ECLI:NL:RVS:2023:579). De conclusie onderscheidt in punt 6.29 een categorie van zaken waarin iemands hoedanigheid van eigenaar van een onroerende zaak in beginsel tot verantwoordelijkheid leidt voor onrechtmatig gebruik van die onroerende zaak, terwijl dat soms is gebaseerd op een zorgplicht die niet uit de wettelijke delictsomschrijving voortvloeit. In de conclusie wordt de voorkeur uitgesproken om aan de wetgever voor te leggen om desgewenst te voorzien in een wettelijke basis voor een dergelijke risicoaansprakelijkheid, waarbij de bestuursrechter tot die tijd de striktere strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap zou moeten hanteren. Als deze lijn uit de conclusie gevolgd wordt, zou de zakelijk gerechtigde alleen als overtreder van een dergelijke gedraging van een gebruiker kunnen worden aangemerkt, als wordt voldaan aan de criteria van beschikkingsmacht en aanvaarding.
De voorzieningenrechter ziet in deze zaak geen aanleiding om die striktere lijn in afwijking van de huidige vaste rechtspraak van de Afdeling toe te passen. Daarbij stelt hij voorop dat de conclusie net anderhalve week oud is en dat deze procedure – een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter in eerste aanleg in afwachting van een beslissing op bezwaar – niet de aangewezen plek is voor een nieuwe lijn over het leerstuk van functioneel daderschap. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal gaat bovendien over het overtreden van de Huisvestingswet. In die wet of in de wetsgeschiedenis ervan kan volgens de conclusie niet een vergaande zorgplicht van de eigenaar worden gelezen om mogelijke overtredingen door een huurder te voorkomen. Dat de conclusie ook in zaken over gebruiksovertredingen van het bestemmingsplan een afwijking van de hiervoor genoemde rechtspraak van de Afdeling bepleit, is niet zo duidelijk. In het hiervoor al genoemde punt 6.29 van de conclusie wordt namelijk overwogen dat er voor het daderschap geen licht hoeft te zitten tussen het bestuursrecht en het strafrecht, als de hiervoor geschetste kwalitatieve zorgplicht voortvloeit uit de wettelijke omschrijving van de delictsbepaling.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Midden-Nederland
Datum Uitspraak : 24-02-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RBMNE:2023:750
Jelle van de Poel