Onvoldoende onderzoek naar en onderbouwing van de stelling dat het verbranden van hout niet kwalificeert als ‘verbranden van afvalstoffen’ als bedoeld in artikel 2.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Criteria ‘Handreiking onbehandeld hout’, begrippen ‘houder’ en ‘zich ontdoen’ uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen.

Casus

Bij besluit van 25 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg (het college) geweigerd maatwerkvoorschriften te stellen voor een scoutingterrein. Bij besluit van juni 2020 heeft het college het bezwaar van eisers gegrond verklaard en de motivering van het besluit aangepast.

Het scoutingterrein is een type B inrichting in de zin van artikel;1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit), zodat de regels van hoofdstuk 2 van dit besluit op het scoutingterrein van toepassing zijn.

Eisers voeren in beroep aan dat de kampvuren van de scoutingverenigingen vallen onder het verbod van artikel 2.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Dit artikellid verbiedt het verbranden van afvalstoffen. Het college meent dat het verbranden van schoon hout niet onder dit verbod valt.

Het college heeft zich in het bestreden besluit onder verwijzing naar een onderzoek; op het standpunt gesteld dat geen sprake is van onaanvaardbaar hinderniveau. Eisers stellen dat dit onderzoek is gebaseerd op onjuiste gegevens en dat de resultaten van dit onderzoek onjuist dan wel onzeker zijn.

Rechtsvragen

1. Heeft het college zijn stelling dat geen sprake is van het verbranden van afvalstoffen als bedoeld in artikel 2.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit voldoende gemotiveerd en in dit kader voldoende onderzoek verricht?
2. Heeft het college zich op basis van het onderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een onaanvaardbaar hinderniveau?

Uitspraak

1. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het begrip afvalstof moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) over dit begrip gevormde jurisprudentie. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Bij beantwoording van die vraag is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden; zich ontdoen van; relevant. In dit verband verdient volgens het Hof bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen. Bij de uitleg van het begrip afvalstof dient rekening te worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (de richtlijn), zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid daarvan.
In de Handreiking geeft het ministerie van Infrastructuur en Milieu richtsnoeren om de definities van afvalstof en bijproduct volgens de richtlijn toe te passen. In de Handreiking is vermeld dat onduidelijkheid bestaat over de vraag of sprake is van zich ontdoen  en of het verkregen hout dus een afvalstof is. Er is in de maatschappij ook een toenemend aantal initiatieven die een verschuiving inhouden van zich ontdoen naar waarde benutten. In dit licht heeft het ministerie de term zich ontdoen van nader geduid, omdat het actuele juridische kader, waaronder de richtlijn, hierin niet voorziet.
In de Handreiking is opgemerkt dat met de houder in dit verband wordt bedoeld, in eerste instantie de eigenaar of beheerder van het perceel waar de bomen staan en die de opdrachtgever is voor de veiling of snoei en in volgende stadia degene die het hout onder zijn beheer heeft door de zorg voor bijvoorbeeld kappen of snoeien, be- of verwerken, vervoer of opslag.
In de Handreiking zijn vier criteria aangereikt om te kunnen bepalen of hout dat vrijkomt bij velling of snoei van bomen als product, dus niet als afval, kan worden aangemerkt. Het eerste criterium is dat de perceelbeheerder zich ervan heeft vergewist en contractueel verzekerd dat voor het hout een of meerdere vormen van verantwoorde benutting zijn voorzien. Het tweede criterium is dat de partij hout bestaat uit stamhout van meer dan 10 cm doorsnede of ter plaatse van de velling of snoei versnipperd hout. Het derde criterium is dat de partij hout niet meer dan 5 gewichtsprocent bevat aan takken dunner dan 10 cm, bladeren, naalden of gras, aanhangende grond, hout dat is aangetast door rot, schimmel of ziekte en dat de partij hout geen andere materialen, zoals metaal, kunststof, papier en stenen bevat. Het vierde criterium is dat er geen sprake is van hout dat krachtens de wetgeving een specifieke afvalbehandeling dient te ondergaan. Wordt niet aan een of meer van de vier criteria voldaan, dan is dit volgens de Handreiking een aanwijzing dat het hout een afvalstof is.
Verweerder heeft aan de hand van de hiervoor vermelde criteria uit de Handreiking nader toegelicht waarom artikel 2.14a van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is op de kampvuren bij de scoutingverenigingen. Volgens verweerder ziet het eerste criterium op de vraag of de perceelbeheerder zich ervan heeft vergewist en contractueel verzekerd dat voor het hout een of meerdere vormen van verantwoorde benutting zijn voorzien. De intentie van de oorspronkelijke houder, de beheerder van het perceel waar de bomen op staan, bepaalt of hout wel of geen afvalstof is. Verweerder gaat ervan uit dat de scoutingverenigingen hout gebruiken dat wordt gekocht bij een bouwmarkt, bijvoorbeeld Hornbach. Het haardhout van Hornbach is van het bedrijf Golden Flame, dat haardhout koopt bij Staatsbosbeheer. Staatsbosbeheer kan daarom als oorspronkelijke houder worden aangemerkt. Het is van belang wat de intentie is van Staatsbosbeheer met betrekking tot de haardblokken. Uit de website van Staatsbosbeheer blijkt dat haardhout als oogst wordt aangemerkt en een product is van het beheer van de bossen. Hierdoor heeft de oorspronkelijke houder, Staatsbosbeheer, niet het doel zich van de haardblokken te ontdoen maar zijn deze een integraal onderdeel van het productieproces. Dit is de nuttige toepassing voor Staatsbosbeheer. Vervolgens droogt Golden Flame het hout, wat een toevoeging van waarde aan het haardhout is en wordt het haardhout verkocht door een bouwmarkt zoals de Hornbach. De scoutingverenigingen zijn de eindgebruikers van het haardhout. Verweerder stelt dat zij een nuttige toepassing van het haardhout hebben door middel van kampvuren in het kader van de tradities van een scouting en het leren omgaan met vuur.
Volgens verweerder wordt verder voldaan aan het tweede en derde criterium. Haardhout gekocht bij een bouwmarkt bestaat uit stamhout van meer dan 10 cm doorsnede en het hout bevat niet meer dan 5 gewichtsprocent aan takken, aanhangende grond, aangetast hout of andere materialen. Volgens verweerder wordt ook aan het vierde criterium voldaan, want er is geen sprake van hout dat krachtens de wetgeving een specifieke afvalbehandeling dient te ondergaan. Omdat het haardhout aan alle criteria voldoet, is er geen sprake van een afvalstof.
Eisers voeren aan dat niet aannemelijk is dat alleen schone houtblokken van de Hornbach worden verbrand. Uit diverse rapporten van toezichthouders blijkt dat is geconstateerd dat ook afvalhout, geverfd hout en door de scouting in het bos verzameld snoeihout wordt verbrand. Zij stellen verder dat geen sprake is van verantwoorde benutting van de haardblokken door deze te verbranden in kampvuren. Volgens eisers zijn de haardblokken bedoeld om een huis te verwarmen. Het verbranden van haardblokken in de open lucht is energieverkwisting. Wat betreft de tradities van de scoutingverenigingen is daarbij een kampvuur niet noodzakelijk. Het leren omgaan met vuur is een drogreden, want vuur is altijd gevaarlijk. Het verbranden van haardblokken voor het stoken van een kampvuur is daarom te beschouwen als het zich ontdoen van afval.
De rechtbank merkt op dat uit de website van Staatsbosbeheer waar verweerder naar verwijst, blijkt dat Staatsbosbeheer sinds 2020 is gestopt met de verkoop van haardhout aan bedrijven en handelaren vanwege het negatieve effect van houtstook op het milieu. Uit de website blijkt verder dat Staatsbosbeheer nog een aantal lopende contracten heeft met bedrijven, maar dat die niet worden verlengd. Omdat het bestreden besluit dateert van 2020 en Staatsbosbeheer op dat moment nog lopende contracten had met bedrijven, kan de rechtbank verweerder volgen in het standpunt dat Staatsbosbeheer op dat moment nog met de productie en verkoop van hout dat vrijkomt bij velling of snoei van bomen als haardhout een nuttige toepassing als haardhout nastreefde en voldoende was verzekerd, zodat in zoverre geen sprake was van het zich ontdoen door Staatsbosbeheer en derhalve evenmin van afval. Dat ook de door verweerder genoemde opvolgend houder Golden Flame met de bewerking van het hout in (schoon) haardhout en de verkoop daarvan aan bouwmarkten zoals de Hornbach en de Hornbach als verkoper van het (bewerkte) hout als haardhout de nuttige toepassing als haardhout nastreven is op voorhand niet onaannemelijk maar wordt door verweerder op geen enkele wijze onderbouwd.
Daar komt bij dat, voor zover al kan worden aangenomen dat vanuit het perspectief van Staatsbosbeheer, Golden flame en de Hornbach geen sprake is van het zich ontdoen maar van een beoogde en voldoende zekere nuttige toepassing als haardhout, geenszins vaststaat dat het hout dat door de scoutingverenigingen als opvolgend houder en eindgebruiker wordt verbrand, ook daadwerkelijk haardhout is dat uit voormelde keten afkomstig is. Verweerder heeft daar ten onrechte geen onderzoek naar gedaan, terwijl uit de door eisers genoemde rapporten van toezichthouders kan worden afgeleid dat niet alleen hout van de Hornbach maar ook afvalhout, geverfd hout en door de scouting in het bos verzameld snoeihout is verbrand. De rechtbank merkt daarbij op dat op grond van de rechtspraak en ook van de Handreiking, de intentie van de houder voldoende zeker en duidelijk moet zijn.
Indien en voor zover wel voldoende aannemelijk zou zijn dat de scoutingverenigingen haardhout uit meergenoemde keten nu gebruiken voor kampvuren, dan nog ligt de vraag voor of het verbanden van dat hout een vorm van verantwoorde benutting is die ook voldoende zeker en duidelijk is. Volgens verweerder is de verantwoorde benutting van het verbranden van het haardhout door middel van kampvuren gelegen in de tradities en de educatieve doelstellingen van de scoutingverenigingen. De rechtbank kan zich voorstellen dat dit een verantwoorde benutting van het verbranden van haardhout zou kunnen zijn, maar verweerder heeft dit standpunt niet concreet onderbouwd en daar ook geen onderzoek naar gedaan. Zo is er in het geheel geen contact opgenomen met de scoutingverenigingen om te bepalen welke tradities en educatieve doelstellingen nu precies worden nagestreefd met de kampvuren en welke activiteiten en frequenties daar nu binnen vallen. De intentie van de scoutingverenigingen is daarom niet voldoende zeker en duidelijk. Gelet daarop kan op basis van de thans voorhanden gegevens niet vastgesteld worden dat de kampvuren van de scoutingverenigingen een vorm van verantwoorde benutting zijn van het haardhout. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd welke kampvuren van de scoutingverenigingen een vorm van verantwoorde benutting zijn van het haardhout. Verweerder dient nader onderzoek te doen naar de activiteiten die vallen binnen de tradities en educatieve doelstellingen van de scoutingverenigingen en, aan de hand van dat onderzoek, nader duiden en motiveren welke van die activiteiten onder welke omstandigheden en in welke omvang/frequentie een verantwoorde benutting van het verbranden van haardhout door middel van kampvuren opleveren.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen berust het standpunt van verweerder dat het verbod van artikel 2.14a van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is omdat bij de kampvuren van de scoutingverenigingen geen sprake is van het verbanden van afvalstoffen, op onvoldoende onderzoek en een gebrekkige motivering. Voor het geval verweerder deze gebreken wenst te herstellen en alsnog genoegzaam aannemelijk wordt gemaakt dat geen sprake is van het verbranden van afvalstoffen en dat genoemd verbod niet van toepassing is, ziet de rechtbank aanleiding om ook de beroepsgronden te beoordelen gericht tegen de weigering om maatwerkvoorschriften vast te stellen.

2. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.
Met het memo van Tauw hebben eisers concrete aanknopingspunten aangedragen voor twijfel aan (de inhoud van) het advies van Antea Group. Het advies gaat in navolging van de opdracht van verweerder uit van zes kampvuren per jaar. Verweerder stelt dat terecht is uitgegaan van zes kampvuren per jaar. Dat is gebaseerd op een inschatting uit het verleden. Eisers hebben, aldus verweerder, niet onderbouwd waarom sprake zou zijn van meer kampvuren per jaar. Uit het door eisers overgelegde overzicht van kampvuren blijkt echter op welke data eisers kampvuren hebben waargenomen in de periode van 2011 tot en met 2022. Eisers hebben op de zitting verklaard dat zij het overzicht met kampvuren eerder in de bezwaarprocedure hebben ingebracht, met de gegevens tot en met de datum van toen. Verweerder heeft dit niet weersproken. Uit dat overzicht blijkt dat sprake is geweest van beduidend meer kampvuren dan gemiddeld zes per jaar (in bepaalde jaren zijn er uitschieters geweest van 10 tot 12 kampvuren in een jaar) en dat er regelmatig hinder is ervaren en daarvan melding is gedaan. Er is derhalve gerede twijfel aan de juistheid van de inschatting van verweerder dat slechts sprake is van zes kampvuren per jaar. Verweerder heeft daar ook geen onderzoek naar gedaan door daarover bijvoorbeeld navraag te doen bij de scoutingverenigingen. De rechtbank voegt daaraan toe dat het onderzoek van de Antea Group ook uitgaat van verbranding van houtblokken, terwijl, zoals hierboven al is vastgesteld, uit de door eisers genoemde rapporten van toezichthouders kan worden afgeleid dat niet alleen hout van Hornbach maar ook afvalhout, geverfd hout en door de scouting in het bos verzameld snoeihout is verbrand. Ook daar heeft verweerder ten onrechte geen onderzoek naar gedaan. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat in voldoende mate en op adequate wijze rekening is gehouden met de aard en omvang van de geur die vrijkomt, met de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking tot geurhinder en de bestaande en de te verwachten geurhinder.
De rechtbank stelt verder vast dat in het memo van Tauw gemotiveerd wordt betoogd dat de berekening van Antea Group, nu die niet is uitgevoerd overeenkomstig de aanbevelingen van de NTA 9065, te onzeker is en onvoldoende inzicht geeft in de daadwerkelijke geurconcentratie voor het 99,99 percentiel. Verweerder heeft dit betoog niet voorgelegd aan de Antea Group en verder ook niet inhoudelijk betwist. Verweerder volstaat met de vermelding dat de scoutingverenigingen verantwoordelijk zijn voor zodanig onderzoek en dat het verplicht stellen van een dergelijk onderzoek niet in redelijke verhouding staat tot het probleem, gelet op de beperkte omvang van de activiteit en gelet op het feit dat nimmer onaanvaardbare geurhinder is geconstateerd. Verder geeft verweerder aan dat voor een onderzoek conform NTA 9065 gegevens over langere tijd benodigd zijn met de exacte momenten van de kampvuren en de weersomstandigheden op dat moment. Over die gegevens beschikt verweerder niet. De rechtbank vindt die weerlegging van de bevindingen van Tauw te mager. Uit het hierboven reeds vermelde overzicht van eisers blijkt immers dat sprake is geweest van beduidend meer kampvuren dan gemiddeld zes per jaar en dat door eisers regelmatig hinder is ervaren en zij daar ook melding van hebben gedaan. Verder blijkt uit dit overzicht ook exact wanneer de kampvuren hebben plaatsgevonden en kan aan de hand daarvan worden achterhaald wat de weersomstandigheden op dat moment waren. Gelet hierop bestaat op grond van het gemotiveerde betoog van Tauw gerede twijfel over de juistheid van de door de Antea Group gehanteerde onderzoeksmethode.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Den Haag
Datum Uitspraak : 17-02-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RBDHA:2023:2243
Ruud Veenhof