Voor de uitleg van het begrip ‘verstoren’ mag aansluiting worden gezocht bij de Richtsnoeren van de Europese Commissie. Er is onvoldoende aangetoond dat er sprake is van invloed op de overlevingskansen, het voortplantingsniveau of voorplantingsvermogen van de wolf. Evenmin is voldoende aangetoond dat het leefgebied zodanig wordt verkleind, waardoor de wolf wordt verdrongen. Het voorzorgsbeginsel strekt niet zo ver dat activiteiten waarvan onduidelijk is hoe die zich in de toekomst ontwikkelen, al bij voorbaat als een overtreding van dat beginsel moeten worden aangemerkt.

Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft een ontheffing verleend voor het opzettelijk doden van het edelhert, damhert en ree en het opzettelijk doden en of vangen van het wilde zwijn. De Faunabescherming vreest dat deze activiteiten in de toekomst leiden tot verstoring van de wolf en heeft bezwaar en daarna beroep ingesteld tegen het besluit.

Rechtsvragen

1. Is er sprake van verstoring in de zin van de Wet natuurbescherming (Wnb)?
2. Is er risico op verstoring waardoor de ontheffing op grond van het voorzorgsbeginsel geweigerd moet worden?

Uitspraak

1. De tussenconclusie is dat noch de wettelijke bepalingen, noch de rechtspraak een uitputtende definitie geven van ‘verstoren’, die kan worden toegepast in deze zaak, waarbij een beschermde soort zich heeft gevestigd in een gebied met bestaande activiteiten van de mens.
Gedeputeerde staten hebben voor de betekenis van het begrip ‘verstoren’ aansluiting gezocht bij de invulling die de Europese Commissie daaraan geeft in de ‘Richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de Habitatrichtlijn’. Uit deze richtsnoeren volgt dat elke opzettelijke verstoring die van invloed kan zijn op de overlevingskansen, het voortplantingssucces of het voortplantingsvermogen van een beschermde soort, of die leidt tot een verkleining van het leefgebied of tot verplaatsing of verdringing van de soort, moet worden beschouwd als ‘verstoren’ in de zin van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.
De rechtbank is als nationale rechter gebonden aan de uitleg die het Hof heeft gegeven aan bepalingen van het Unierecht. Uit de vaste rechtspraak van zowel het Hof als van de Afdeling volgt dat richtsnoeren van de Europese Commissie op zichzelf niet bindend zijn, maar dat zij wel een handvat bieden bij de interpretatie van bepalingen in een richtlijn. Gelet hierop komt aan de richtsnoeren betekenis toe.
Voor haar stelling dat sprake is van het verstoren van de wolf heeft de Faunabescherming zich met name gebaseerd op het rapport van Smit. Dit rapport is gebaseerd op internationale literatuur en is een wetenschappelijke benadering van de vraag of sprake is van verstoring. In zijn rapport gaat Smit in op drie manieren waarin de jacht op wilde hoefdieren effect kan hebben op wolven. Het gaat dan om directe verstoring door de mens (fysieke aanwezigheid en/of geluid), vermindering van aanbod van natuurlijke prooidieren en vermindering van ecologische effecten. Vervolgens heeft Smit in zijn rapport voor elk van deze drie aspecten beoordeeld in hoeverre het afschot van wilde hoefdieren op de Veluwe leidt tot verstoring van de wolf.
De rechtbank stelt voorop dat uit de conclusie van het rapport van Smit niet onomstotelijk volgt dat van verstoring sprake is. Hij maakt nadrukkelijk enkele voorbehouden bij zijn conclusies. Zo concludeert Smit dat het aannemelijk is dat door intensief afschot de verstorende effecten van mensen zullen toenemen, maar dat de mate waarin dit leidt tot verstoring van de wolf momenteel niet bekend is en nader onderzocht moet worden. Ook voor de vermindering van het aanbod van natuurlijke prooidieren concludeert Smit dat op dit moment cruciale gegevens over bijvoorbeeld het dieet van de wolf en de werkelijke populatie prooidieren op de Veluwe ontbreekt of onvoldoende bekend zijn en dat nader onderzoek nodig is om te bepalen of – en bij welke wildstand – voedselaanbod beperkend kan zijn voor de wolf. Tot slot volgt uit het rapport van Smit dat er beperkt, maar toenemend, bewijs is dat de ecologische effecten van de wolf, zoals gedragsverandering bij prooidieren en gevolgen voor vegetatie, door menselijke activiteit worden overstemd. Gelet hierop kan het rapport van Smit naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot de conclusie dat in juridische zin sprake is van het verstoren van de wolf.
De rechtbank overweegt bovendien dat het rapport van Smit vanwege zijn wetenschappelijke benadering slechts beperkt bruikbaar is voor beantwoording van de vraag of ook in juridische zin sprake is van verstoring van de wolf. Dat sprake is van verstoring in wetenschappelijk-ecologische zin, betekent immers niet zonder meer dat de mate waarin dat gebeurt ook inhoudt dat sprake is van invloed op overlevingskansen, voortplantingsniveau of -vermogen, dat het leefgebied wordt verkleind of dat de wolf verplaatst of wordt verdrongen. Uit het rapport volgt niet dat Smit die laatste – juridische – definitie hanteert als hij het over ‘verstoren’ heeft. De Faunabescherming heeft dat ook niet nader toegelicht of onderbouwd, ook niet toen daarnaar op de zitting werd gevraagd. Zij verwijst voor haar standpunt dat sprake is van verstoren in de zin van de Wnb alleen naar het rapport van Smit en de andere wetenschappelijke stukken.
De rechtbank oordeelt in het licht van het voorgaande dat gedeputeerde staten terecht tot de conclusie zijn gekomen dat niet is komen vast te staan dat door het gebruik van de ontheffing voor het afschot van wilde hoefdieren op de Veluwe sprake is van het verstoren van de wolf in de zin van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Gedeputeerde staten hebben daarom terecht geconcludeerd dat geen sprake is van een overtreding van artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb. De rechtbank volgt dus niet het voorlopig oordeel dat de voorzieningenrechter in de uitspraak van 24 december 2021 op dit punt heeft gegeven.

2. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een schending van het voorzorgbeginsel. De Faunabescherming vreest dat er een risico is dat de wolf in de toekomst verstoord zal worden, maar dat is nu geen overtreding. Het voorzorgsbeginsel strekt naar het oordeel van de rechtbank niet zo ver dat activiteiten waarvan onduidelijk is hoe die zich in de toekomst ontwikkelen al bij voorbaat als een overtreding van dat beginsel moeten worden aangemerkt.
De Faunabescherming voert verder aan dat niet kan worden uitgesloten dat er sprake is van het verstoren van de wolf, omdat gedeputeerde staten onvoldoende onderzoek hebben gedaan naar de effecten van afschot van de wilde hoefdieren op de wolf en zijn leefomgeving. Volgens de Faunabescherming moeten gedeputeerde staten die effecten wel onderzoeken. In de tussentijd moet het afschot zekerheidshalve worden stilgelegd.
Handhaving is een bevoegdheid en daarmee de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Een verzoek daartoe hoeft over het algemeen niet het bewijs te bevatten dat tot handhaving moet worden overgegaan. Het ligt wel op de weg van de verzoeker om handhaving om het bevoegd gezag enige aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of er een overtreding wordt begaan. Het is vervolgens aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om te beoordelen of er sprake is van een overtreding, die daarvoor feiten en omstandigheden moet verzamelen.
De Faunabescherming heeft die aanknopingspunten geboden met het rapport van Smit, zijn aanvullende e-mail en de notitie van Trouwborst. Dat lijken bij de huidige stand van zaken de beste inzichten te zijn over de wolf op de Veluwe. De Faunabescherming, gedeputeerde staten en de faunabeheereenheid zijn het erover eens dat de komende tijd moet worden gemonitord hoe de vestiging van de wolf op de Veluwe zich verder ontwikkelt. De faunabeheereenheid heeft op de zitting toegelicht dat er in samenwerking met verschillende universiteiten onderzoek wordt gedaan en dat de wolf op de Veluwe wordt gemonitord. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien welk onderzoek gedeputeerde staten bij de huidige stand van zaken nog hadden moeten verrichten, anders dan het monitoren van de bestaande situatie. Gedeputeerde staten hebben voor hun besluitvorming dan ook voldoende kennis vergaard over de feiten en omstandigheden. Van een onzorgvuldig onderzoek is geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Midden-Nederland
Datum Uitspraak : 26-05-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RBMNE:2023:2449
Sybren Koopmans