Bij het ambtshalve wijzigen van de voorschriften in een omgevingsvergunning die betrekking hebben op een indirecte lozing dient het college de Algemene BeoordelingsMethodiek 2016 en het Handboek Immissietoets te betrekken.
Casus
Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft de afvalwatervoorschriften in de omgevingsvergunning voor een bedrijf dat afvalwater van derden biologisch zuivert ambtshalve gewijzigd. Aanleiding is de wijziging van de BBT-conclusies voor afvalbehandeling in 2018. Hierin zijn met BBT geassocieerde emissieniveaus (BBT-GENs) voor indirecte lozingen in een ontvangend waterlichaam opgenomen. Hiertegen is beroep ingesteld door het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel. Het dagelijks bestuur stelt onder meer dat het college haar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om advies uit te brengen. Verder stelt het dagelijks bestuur dat het college niet heeft beoordeeld of de BBT in acht worden genomen. Het college heeft in de vergunning een bandbreedte opgenomen die overeenkomt met het BBT-GEN. Volgens het dagelijks bestuur had een grenswaarde moeten worden opgenomen die is gerelateerd aan de daadwerkelijk aanwezige verontreinigingen en de door het bedrijf gebruikte technieken. Volgens het dagelijks bestuur had het college hierbij de Algemene BeoordelingsMethodiek (versie 2016, ABM 2016) en het Handboek Immissietoets (versie 2019) moeten betrekken.
Rechtsvragen
1. Had het college het dagelijks bestuur bij de voorbereiding van het besluit moeten betrekken?
2. Had het college bij het vaststellen van BBT ook de ABM 2016 en het Handboek Immissietoets moeten betrekken?
Uitspraak
1. In artikel 2.26, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat het bevoegd gezag het bestuursorgaan dat zorg draagt voor het beheer van het zuiveringtechnisch werk, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet, of het oppervlaktewater waarop het afvalwater vanuit die voorziening wordt gebracht, in de gelegenheid stelt advies uit te brengen naar aanleiding van een aanvraag die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo waarbij vanuit een inrichting afvalwater of andere afvalstoffen in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater worden gebracht. Uit artikel 2.26 tweede lid van de Wabo volgt dat dit advies kan inhouden dat voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden om te voorkomen dat door de activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd de doelmatige werking van het zuiveringtechnisch werk zou worden belemmerd, of milieukwaliteitseisen voor oppervlaktewaterlichamen zouden worden overschreden.
In de Memorie van Toelichting op de Wabo is met zoveel woorden aangegeven dat op een aanpassing van de vergunning het toetsingskader, bedoeld in artikel 2.16 en de artikelen 2.26 en 2.27, over het verbinden van voorschriften aan de vergunning onverminderd van toepassing is.
In artikel 16.19 van de Omgevingswet is bepaald dat de artikelen 16.15 tot en met 16.18 over de betrokkenheid van andere bestuursorganen bij een eerder besluit op aanvraag van overeenkomstige toepassing zijn op een ambtshalve besluit tot wijziging van een eerder op aanvraag genomen besluit voor zover die artikelen op het eerder genomen besluit van toepassing zijn geweest.
De rechtbank constateert dat de Wabo geen bepaling bevat die inhoudt dat artikel 2.26 van overeenkomstige toepassing is op een ambtshalve besluit tot wijziging van een eerder op aanvraag genomen besluit. Het college heeft dus geen wettelijke regel geschonden door eiseres niet om advies te vragen. Het college heeft het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank echter wel onzorgvuldig voorbereid en heeft daarmee in strijd gehandeld met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college had eiseres in de gelegenheid moeten stellen om advies uit te brengen. Eiseres is beheerder van de rioolwaterzuivering en direct belanghebbende bij het bestreden besluit. De reden waarom het college het bestreden besluit neemt, de vaststelling van nieuwe BBT-conclusies, strekken tot bescherming van het milieu. Als strengere of minder strengere eisen worden gesteld aan vergunninghoudster, heeft dat gevolgen voor de taak van eiseres. Simpel verwoord: als vergunninghoudster meer moet doen, hoeft eiseres minder te zuiveren en andersom. Bovendien kunnen de lozingen door vergunninghoudster gevolgen hebben voor de doelmatige werking van de rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI). Het college had eiseres daarom om advies moeten vragen. Het college stelt weliswaar terecht dat artikel 2.26 van de Wabo niet van toepassing is omdat er geen aanvraag is ingediend, maar dat leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In het midden kan blijven of het advies van eiseres (als het was ingewonnen) bindend zou zijn. Omdat het besluit (voor zover bestreden) onzorgvuldig is voorbereid, komt het alleen al daarom in aanmerking voor vernietiging.
2. Op grond van artikel 2.14 van de Wabo en artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) moet het college bij de ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning rekening houden met de bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken. Op grond van artikel 9.2 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) en de bijlage bij die regeling was het college onder meer verplicht om rekening te houden met de ABM 2016 en het Handboek Immissietoets.
Uit de ABM 2016 maakt de rechtbank op dat deze methodiek wordt gebruikt door de initiatiefnemer die voornemens is te lozen en door het bevoegd gezag bij de beoordeling van vergunningaanvragen voor vergunningplichtige lozingen, of een verzoek om verruimend maatwerk, of de ambtshalve beoordeling of bij algemeen geregelde lozingen verscherpend maatwerk nodig is, of dat handhaving op basis van de zorgplicht is aangewezen. Het gaat hierbij zowel om directe als indirecte lozingen.
In het Handboek Immissietoets 2019 is aangegeven dat dit de laatste stap is bij de beoordeling van een directe of indirecte lozing na het doorlopen van de ABM 2016. Ook in het Handboek Immissietoets staat dat het wordt gebruikt bij de ambtshalve beoordeling of verscherpend maatwerk nodig is.
Desgevraagd heeft het college ter zitting bevestigd dat vergunninghoudster pas handelt in strijd met voorschrift 2.2.1 van het bestreden besluit en artikel 2.3 van de Wabo als bij de lozing van de in de tabel bij voorschrift 2.2.1 genoemde stof of parameter de minst strenge waarde van de BBT-GEN wordt overschreden. In de omgevingsvergunning van 2014 zijn slechts in het voorschrift 3.1.5 specifieke eisen gesteld aan het lozen van zware metalen. De rechtbank stelt vast dat de eisen aan de lozing van deze zware metalen in het bestreden besluit strenger zijn dan de eisen in voorschrift 3.1.5 van de omgevingsvergunning van 2014.
Naar het oordeel van de rechtbank is het college gehouden om bij iedere wijziging van voorschriften met grenswaarden over een directe en indirecte lozing de ABM 2016 en het Handboek Immissietoets te volgen. Hierbij is niet van belang of wel of geen aanvraag is ingediend, omdat in beide informatiedocumenten staat dat het ook bij de (ambtshalve) besluiten over verscherpend maatwerk of handhaving moet worden gebruikt. De rechtbank leidt uit het bestreden besluit af dat het college heeft beoogd om strengere (verscherpende) eisen te stellen aan de lozing van diverse stoffen en parameters, ook al zijn deze stoffen of parameters niet specifiek genoemd in de omgevingsvergunning van 2014. Het bestreden besluit is daarmee gelijk te stellen met een besluit tot verscherpend maatwerk en daarin had het college ook in dit geval de ABM 2016 en het Handboek Immissietoets moeten volgen. Aan de hand van beide informatiedocumenten had het college moeten onderbouwen waarom is volstaan met de minst strenge eisen op grond van de BBT-conclusies afvalbehandeling uit 2018. De rechtbank sluit niet uit dat vergunninghoudster in staat is om zich aan strengere grenswaarden te houden, waardoor de rioolwaterzuivering minder wordt belast en het milieu beter wordt beschermd. Het college heeft dit ten onrechte niet beoordeeld. De rechtbank begrijpt dat het college niet lukraak eisen heeft kunnen opleggen en daarom, zekerheidshalve, de soepele eisen heeft opgelegd in combinatie met een monitoringsverplichting. Het college merkt op dat het niet beschikt over de benodigde informatie om strengere grenswaarden te stellen. Het is de rechtbank evenwel niet gebleken dat het college vergunninghoudster überhaupt heeft gevraagd om informatie hierover te verschaffen of hier onderzoek naar te doen. Dat is onzorgvuldig en daardoor is het besluit ook onvoldoende onderbouwd.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Oost-Brabant
Datum Uitspraak : 12-12-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RBOBR:2024:6260
Jelle van de Poel